서평논문

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햇볕정책을 넘어서: 논쟁과 대안의 모색

鄭 圭 燮 (관동대 북한학과 교수)

구영록, □한국과 햇볕정책: 기능주의와 남북한 관계□(서울: 법문사, 2000).

동북아평화연구회 편, □국민의 정부 대북포용정책□(서울: 밀레니엄북스, 1999).

황장엽, □어둠의 편이 된 햇볕은 어둠을 밝힐 수 없다□(서울: 월간조선사, 2001).

김구섭, “대북 ｢햇볕정책｣의 평가와 실효성 제고 방안”, □국방정책연구□, 통권 제45호(1999).

Ⅰ. 서론

한국 정부의 대북정책은 몇 차례의 변화를 보여왔다. 국가 수립 이후 1970년 박정희 대통령이 8.15 기념 경축사를 통해 북한을 대화와 협상의 대상으로 인정하기 이전까지 한국 정부는 북한 정권이라는 실체를 인정하지 않는 적대적 대결정책을 전개하였다. 그 후 1987년까지 한국 정부는 1972년 ‘7‧4 남북공동성명’으로 대표되는 남북대화와 1984～1985년간 다양한 당국간 대화를 가졌음에도 불구하고 기본적으로 북한에 대해 대결적 공존정책을 추진하였다. 1988년 2월 25일 제6공화국 출범과 함께 한국은 북한을 ‘민족번영을 위하여 협력하는 동반자’로 규정하고, 북한과의 화해‧협력을 모색하기 시작하였다. 그리고 1998년 2월 25일 출범한 김대중 정부는 제6공화국 이후 대북 화해‧협력의 수준을 뛰어 넘는 ‘화해‧협력의 적극 추진’이라는 ‘햇볕정책,’ ‘포용정책’을 전개하기 시작하였다.

양영식, □통일정책론□ (서울 : 박영사, 1997); 심지연, □남북한 통일방안의 전개와 수렴□ (서울: 돌베게, 2001) 참조.

이러한 김대중 정부의 햇볕정책은 정립 초기 단계에서부터 많은 논란을 야기하였음에도 불구하고, 2000년 6월 분단 55년만에 남북 정상이 처음 만나고 ‘남북공동선언’이라는 실천사항에 대한 합의를 도출하는 성과를 거두었다. 남북정상회담 이후 남북간에는 다양한 당국간 대화통로가 열리고 수많은 합의사항을 쏟아내는 동시에 남북관계 개선을 상징적으로 나타내는 각종 행사가 봇물을 이루기도 하였다. 그러나 2001년 3월 이후 북한이 기합의 되어 있던 각종 회담을 무산시킴으로써 남북관계는 소강상태에 들어갔으며, 9월과 10월 두 차례의 장관급회담 개최 결과 남북대화의 연속성이 단절되는 상황에 이르렀다.

한편 햇볕정책의 추진과정을 통해 한국 사회내부에서는 햇볕정책을 지지하면 진보‧통일세력이고, 이를 비판하면 보수‧반통일세력이라는 이분법적 사고가 확산되고, 이는 정치적 이해관계와 지역감정과 얽혀 한국 사회의 중층적인 균열구조를 심화시키는 양상을 드러내었다. 이러한 남남갈등은 2001년 8월 ‘평양 통일대축전’을 둘러싸고 첨예하게 표출되기도 하였다. 거의 4년간에 걸친 일관된 정책추진 결과 여러 성과가 산출되었음에도 불구하고, 남남갈등의 심화는 햇볕정책의 한계를 극명하게 나타내는 예이다.

북한을 다각도로 연구하는 목적은 효율적인 대북정책 수립에 기여함으로써 궁극적으로 남북통일과 민족통합에 일조하는데 있으며, 이런 인식하에 이 주제서평은 새로운 차원의 대북정책인 햇볕정책을 둘러싼 논쟁과 함께 그 대안을 다루고자 한다. 이 글에서는 쟁점이 상황전개에 따라 상이하게 표출되었다는 점을 고려하여 햇볕정책의 정립단계, 남북공동선언의 내용, 그리고 남북정상회담 이후의 상황전개로 구분하여 구체적인 정책의 시행 및 남북관계의 전개와 함께 논쟁의 주요 내용을 살펴보고자 한다. 햇볕정책을 둘러싼 논쟁은 일간지의 시론을 비롯하여 다양한 양식을 통해 전개되었으나, 여기에서는 정부의 공식입장과 단행본이나 논문으로 출간된 글에서 나타난 쟁점을 논의대상으로 삼고자 한다.

Ⅱ. 햇볕정책의 정립과 논쟁

1. 햇볕정책의 정립과 전개

김대중 대통령은 1998년 2월 25일 취임사에서 “남북관계는 화해와 협력 그리고 평화정착에 토대를 두고 발전시켜나가야 한다”고 전제하고, ‘남북기본합의서’ 실천의 중요성을 강조하면서 ①일체의 무력도발 불용, ②흡수통일 배제, ③화해‧협력의 적극 추진이라는 대북정책의 3원칙을 천명하였다. 이어서 김 대통령은 북한의 국제적 교류협력 지원 용의, 경수로 건설 및 식량지원, 이산가족문제 해결 촉구, 문화‧학술 교류 및 정경분리에 입각한 경제교류 확대, 남북기본합의서 이행을 위한 특사 교환, 정상회담 용의 등을 밝혔다.

“국난극복과 재도약의 새 시대를 엽시다”(1998.2.25 제15대 대통령 취임사), 통일부, □98통일백서□ (서울: 통일부, 1999), 276～277쪽.

김 대통령의 취임사에서 표명된 새로운 대북정책은 이른바 ‘햇볕정책,’ ‘포용정책,’ ‘화해협력정책’으로 불리게 되었는데, 그것은 ①안보와 협력의 병행 추진, ②평화공존과 평화교류의 우선 실현, ③화해‧협력으로 북한 변화 여건 조성, ④남북간 상호이익 도모, ⑤남북당사자 해결 원칙하에 국제적 지지 확보, ⑥국민적 합의에 기초한 대북정책 추진 등을 추진기조로 하여, ①남북간 대화를 통한 남북기본합의서 이행‧실천, ②정경분리원칙에 입각한 남북경협 활성화, ③이산가족 문제의 우선 해결, ④북한 식량문제 해결을 위한 대북지원의 탄력적 제공, ⑤대북경수로 지원사업의 차질 없는 추진, ⑥한반도 평화환경 조성 등을 정책 추진방향으로 체계화한 것이었다.

통일부, 『국민의 정부’ 대북정책의 추진기조』(1998.3.16) ; 통일부, □98통일백서□, 35～46쪽.

이러한 대북정책의 핵심 내용은 ‘화해‧협력의 적극 추진’ 원칙과 대북정책 추진기조 가운데 ‘화해‧협력으로 북한의 변화여건 조성’이다. 이에 대한 정부의 논리는 북한체제 붕괴론에 근거한 대북 압박정책 보다는 북한 대남정책의 점진적 변화 유도가 현실적 대안이며, 북한의 변화를 강요하기 보다는 북한 스스로가 변할 수 있도록 자신감을 가지고 대북포용정책을 추진하겠다는 것이며, 북한의 선동‧위협 등 비합리적인 자세에 대해서는 의연히 대처하되, 보다 많은 접촉‧대화‧협력을 추진하여 북한이 스스로 변할 수 있는 여건과 환경을 조성하려는 것이었다.

김대중 정부는 출범 직후인 1998년 3월 18일 민간차원의 대북지원 활성화 조치를 취하여 새로운 대북정책을 구체화하기 시작하였으나, 4월 11～17일 3년 9개월 만에 개최된 남북당국간 회담에서는 이산가족문제 및 비료지원과 관련하여 ‘상호주의’를 견지함으로써 성과를 도출하지 못하였다. 그러나 햇볕정책은 4월 30일 대기업‧경제단체의 수시 방북제도 확대를 주요 내용으로 한 남북경협활성화 조치에 이어 북한 방송‧출판물 개방, 8.15 판문점 통일대축전 수용, 사상전향제도 폐지 등으로 방향성을 세웠다. 이와 함께 5월 2～12일 리틀엔젤스 예술단의 평양 공연에 이어 6월 16일 정주영 현대명예회장 일행이 소 500마리와 옥수수 5만톤을 지원하기 위해 판문점을 경유 북한을 방문하였고, 6월 22일 조선아세아태평양위원회와 ‘금강산관광을 위한 계약서’를 체결하였다. 정주영 회장의 방북은 햇볕정책의 핵심 내용인 정경분리원칙의 구체적 실천을 의미하는 것이었다.

이러한 상황에서 6월 22일 북한 잠수정이 속초 앞 영해에서 어망에 걸려 예인되고, 7월 12일에는 북한 무장간첩의 시신이 묵호에서 발견되는 등 안보사건이 발생하자, 정부는 초기에는 미온적으로 대응하였으나, 7월 15일 국가안전보장회의를 개최하여 잠수정 및 무장간첩 침투사건에 대한 시인‧사과, 재발방지를 촉구하였다. 결국 금강산 관광계획의 성사와 북한 잠수정 침투라는 두 가지 사건은 남북관계의 이중적 성격을 상징적으로 드러내는 것이었으며, 햇볕정책의 실효성을 둘러싼 논쟁을 야기하는 발단이 되었다.

백학순, “대북정책,” □국가전략□, 제4권 2호(1998), 17～24쪽 참조.

김 대통령은 1998년 8.15 경축사를 통해 대북3원칙 견지, 경제협력 지원, 분야별 공동위원회 가동, 대화상설기구 설치, 특사파견 용의 등을 표명하였으나, 북한은 8월 20일 이를 사실상 거부하였다. 그러나 북한의 냉담한 반응에도 불구하고, 한국 정부는 9월 3일 ‘민족화해협력 범국민협의회’ 결성, 9월 10일 대한적십자사를 통한 민간단체의 대북 개별지원 허용 등의 조치를 취하였다. 북한은 당국간 대화에는 호응하지 않았으나, 8～9월 중앙일보와 동아일보 대표단의 방북 허용 등 남한 인사의 방북과 1998년 10월 김정일의 정주영 회장 면담 및 11월 18일 금강산 관광 개시 등 민간차원의 남북교류에는 적극적인 입장을 보였다.

한편 1998년 8월 북한의 금창리 지하핵시설 의혹이 제기되고, 8월 31일 북한이 다단계 로켓(대포동 1호)을 발사함으로써 국제사회의 대북 불신이 고조되자, 김 대통령은 12월 페리 미 대북정책조정관과의 면담시 한반도 관계국간 상호위협 감소와 호혜관계 구축을 위한 안보, 정치, 경제, 외교, 통상 등 제반 문제를 포괄적으로 접근하여 한반도 냉전을 종식한다는 구상을 제의하였다. 이러한 국제협력을 통한 한반도 냉전 종식이라는 포괄적 접근은 1999년 5월 5일 김대중 대통령의 CNN과의 회견에서 제시한 한반도 냉전 종식을 위한 5대 과제, 즉 ①남북관계 개선, ②미‧북한, 일‧북한 관계개선 정상화, ③북한의 국제사회 참여 및 개방, ④대량살상무기 위협 해소 및 군비통제, ⑤정전체제의 평화체제로의 전환으로 집약되었다.

한반도 냉전구조 해체의 과제에 대해서는 통일부, □2000 통일백서□ (서울: 통일부, 2000), 35～38쪽 참조.

이외에도 김대중 정부 출범 이후 유엔과 북한간 장성급회담, 4자회담 본회담과 함께 KEDO를 통한 대북 경수로건설 지원은 계속 진척되었다.

1999년에 들어 한국 정부는 1월 15일 현대의 금강산개발계획 승인, 2월 10일 대북지원 창구 다원화 조치 발표 등 햇볕정책을 일관되게 추진하는 한편, 현대의 대북사업과 4월 민주노총 대표단의 방북 등 민간차원의 남북교류 활성화를 지원하였다. 6월 22일～7월 3일간 2차례의 차관급회담이 개최되었으나, 6월 15일 서해에서 남북간 교전(연평해전)에 따라 성과 없이 종료되었다. 6월 20일에는 금강산 관광객 억류사건이 발생하여 금강산 관광이 일시 중단되기도 하였다.

김 대통령이 1999년 8.15 경축사를 통해 남북간 정부차원의 교류를 촉구하였지만 당국간 대화는 성사되지 않은 채, 8월 남북노동자축구대회, 9월 남북통일농구대회, 12월 민족통일음악회의 평양 개최 등 민간차원의 교류와 현대의 대북사업은 활성화되었다.

한편 김 대통령은 1999년 10월 19일 국회시정연설을 통해 ‘남북경제공동체’ 건설을 피력한 바 있으며, 2000년 1월 3일 남북경제공동체 구성을 위한 국책연구기관간 협의를 제의하였고, 3월 10일 한반도 냉전구조 해체 및 항구적 평화와 남북 화해‧협력을 이룩하기 위한 ‘베를린선언’을 발표하였다. 베를린 선언을 통해 김 대통령은 북한이 경제적 어려움을 극복할 수 있도록 도와줄 준비가 되어 있으며, 본격적인 남북경제협력을 실현하기 위해서는 도로, 항만, 철도, 전력, 통신 등 사회간접자본이 확충되어야 되고, 북한 당국의 요청이 있을 때 이를 적극 검토할 준비가 되어 있다고 밝혔다.

베를린 선언은 이외에 ①현단계에서 우리의 당면목표는 통일보다는 냉전종식과 평화정착이며, 북한은 우리의 화해와 협력제안에 적극 호응하기 바란다. ②북한은 무엇보다도 인도적 차원의 이산가족문제 해결에 응해야 한다. ③이를 해결하기 위해서는 남북한 당국간 대화가 필요한 바, 북한은 우리의 특사교환 제의를 수락할 것을 촉구하는 내용이었다. 통일부, □2001 통일백서□ (서울: 통일부, 2001), 20～21쪽.

김대중 정부의 일관된 햇볕정책에도 불구하고 “햇볕정책이야말로 가장 악랄하고 반민족적이며 반통일적이고 반북대결책동”이라고 지속적으로 비난하던 북한은 2000년 4월 8일 마침내 남북정상회담 개최(6월 12～14, 평양)에 호응하였으며, 이로써 햇볕정책은 새로운 결실을 얻기에 이르렀다.

2. 옹호와 비판

햇볕정책에 대한 김대중 정부의 입장은 통일부의 □98통일백서□와 □2000통일백서□를 통해 체계화되어 제시되었는데, □2000통일백서□에는 □98통일백서□에 비해 다음과 같은 내용이 확대‧보완되었다.

첫째, 추진배경과 관련하여 북한에 대한 인식이 주로 보완되었는데, 그 내용으로 ①북한 체제는 이미 실패했고 변화 없이는 회생이 불가능하지만 북한이 조만간 붕괴할 가능성이 희박하다는 점, ②북한이 중국이나 베트남과 같이 점진적 변화의 길을 걸을 수 밖에 없으며, 이미 그 같은 변화가 시작되고 있다는 점, ③이러한 긍정적인 변화에도 불구하고 북한이 근본적인 체제개혁을 할 때까지는 대남혁명전략과 군사노선을 포기할 가능성이 매우 적다는 점 등이 지적되었다. 이와 함께 ‘평화를 지키는 정책’과 함께 ‘평화를 만들어 가는 정책’의 추진 필요성을 강조하였다.

둘째, 대북포용정책의 목표를 “평화와 화해협력을 통한 남북관계 개선”으로 규정하는 동시에, 역사적 의미와 관련하여 한국의 정책대안은 봉쇄정책, 불개입정책, 포용정책 등 세 가지가 상정되나, 포용정책만이 안보와 화해‧협력을 추진하기 위한 가장 현실적인 대안이며, 포용정책은 전쟁억제, 전략적 포용, 남북관계의 평화적 관리라는 세 가지의 전략적 요소를 포함하고 있다는 것이다.

셋째, 주요 과제와 관련하여 상호주의원칙을 견지하되, 이를 신축적으로 적용한다는 논리가 보완되었다.

넷째, ‘한반도 냉전종식을 위한 노력’이 보완되었는데 그 주요 내용으로 1998년 12월 김대중 대통령의 포괄적 접근 제의를 비롯하여 한반도 냉전구조 해체의 주요 과제로 김 대통령이 1995년 5월 CNN과의 회견에서 제시한 5대 과제와 ‘사실상의 통일’(de facto unification) 실현에 관한 내용이다.

그 후 대북포용정책의 목표와 관련해서는 □2001통일백서□를 통해 사실상의 통일이라는 사항이 첨부되어 체계화되었다. 즉 김대중 정부의 대북정책의 목표는 안보태세를 통해 평화를 유지하면서 화해‧협력을 추구함으로써 북한으로 하여금 스스로 변화와 개혁을 할 수 있는 환경을 조성하고, 한반도의 평화와 안정을 도모함으로써 남북평화공존을 실현시키자는 것이다. 또한 이는 법적‧제도적 통일 실현보다는 남북 주민들이 자유왕래 하면서 상호 이해의 폭을 넓히고 민족동질성을 회복하게 되는 ‘사실상의 통일’ 실현을 목표로 한다는 것이다.

통일부, □2001 통일백서□, 20쪽.

이와 같이 정부의 공식 입장의 변화는 햇볕정책에 대한 논리적 보완 작업과 사태진전에 따른 논리적 정당성 확보노력이 반영된 것으로 평가된다.

김대중 정부의 출범 직후 이종석 박사는 “역사상 처음으로 탈냉전지향의 통일정책을 기본노선으로 하는 정치세력을 정부로 맞이한” 기대와 함께 새정부의 대북정책의 방향과 과제를 제시하면서 특히 정경분리의 필요성을 강조하였으며, 수많은 기고를 통해 햇볕정책을 적극적으로 옹호하였다. 햇볕정책이 정립되는 과정에서 이에 대한 옹호와 논리개발, 홍보에 관해서는 동북아평화연구회 편, □국민의 정부 대북포용정책□ (밀레니엄북스, 1999) 및 Chung-in Moon and David I. Steinberg, eds., Kim Dae-jung Government and Sunshine Policy: Promises and Challenges (Asian Studies Program, Georgetown University, Yonsei University Press, 1999) 등 2권의 저작이 공헌을 하였다.

이종석, □분단시대의 통일학□ (서울: 한울, 1998), 242～276쪽; 이종석, “새정부 대북정책의 방향과 과제”, □통일문제연구□, 제10권 1호(1998), 5～27쪽.

□국민의 정부 대북포용정책□은 대북포용정책에 대한 국민적 합의 계기 제공, 종합적 정리, 쟁점과 논란 해소를 위해 집필된 것이다. 이 책은 김대중 대통령의 통일철학과 평화사상을 기반으로 대북포용정책이 추진되고 있음을 강조하고, 대북포용정책의 연원으로 김대중 대통령이 1960년대에 주장한 ‘선민주화 후통일’을 시발로 1971년 ‘4대국에 의한 한반도 평화보장,’ ‘남북간의 평화교류를 통한 남북관계의 개선과 점진적인 평화통일방안,’ 그 이후의 ‘3단계 평화통일방안’ 및 1980년대 중반 ‘공화국연방제’ 통일방안, 1993년 8월 영국 런던대학교 연설 “북한에 대한 새로운 접근,” 1994년 5월 미국 프레스센터 연설을 통한 “북한 핵문제의 일괄타결 방안” 등을 지적하고 있다.

동북아평화연구회 편, □국민의 정부 대북포용정책□ (서울: 밀레니엄북스, 1999), 44～47쪽.

이 책에서는 기존의 대북정책과의 차별성을 논의하면서 냉전기에는 북한을 공존의 대상으로 설정할 수 없었으며, 1990년대 이후 남북관계에는 긍정적인 변화가 수반되기도 하였지만 대북‧통일문제가 국내정치와 매우 밀접한 연관을 가지고 있었으며, 중‧장기적 프로그램을 추진하지는 못하였다는 문제의식에서 포용정책이 출발하였음을 강조하였다.

위의 책, 92쪽.

이와 함께 대북포용정책이 ①평화적 공존‧공영 관계 형성의 급선무, ②안보와 화해‧협력 동시 추진, ③북한 스스로 변화할 수 있도록 유도, ④적극적 참여정책, ⑤정경분리원칙에 입각한 신축적인 비연계적 상호주의를 통해 남북관계 개선 모색, ⑥대북정책의 실패를 경험하면서 구체화된 현실적인 정책 등의 의의 및 특징을 지니고 있음을 지적하였다.

위의 책, 96～99쪽.

이 책에서 논의하고 있는 북한에 대한 인식, 대북정책의 유형, 신축적 상호주의 등의 내용은 정부의 □통일백서□에도 그대로 반영되었으며, 특히 포용정책을 강자의 정책이라고 강조하고 있다. 또한 이 책에서는 대북포용정책의 성과로 ①한반도문제 해결에 있어 한국의 확고한 주도권 확보, ②금강산관광 실현 등 민간차원의 교류 확대, 정경분리원칙의 타당성 입증, ③대화채널의 복권 및 진전, ④북한의 개혁‧개방 유도 여건 조성 등을 들었다.

문정인 교수는 위에서 언급한 영문 논문을 기반으로 “김대중 정부의 햇볕정책 2년”이라는 논문을 통해 햇볕정책의 이상(ideals)으로 ①한반도에서의 어떠한 전쟁이나 군사적 분쟁 거부, ②사실상의 통일, ③북한의 변화 유도 및 정상국가로의 전환을 통한 한반도의 평화공존 계기 제공, ④한반도문제와 안보환경의 관리에서 한국의 중심적 역할, ⑤국내적 합의와 초당적 지지 도출 등을 제시하고 이에 따른 성과를 평가하였다. 또한 문정인 교수는 “햇볕정책은 김대중 대통령의 신념이자 철학이며, 그 이상의 다른 어떤 대안도 존재하지 않는다. 햇볕정책은 파국적 결말을 피해가면서 한반도에 평화와 안정을 보장해 줄 수 있는 유일한 방안이다”라고 강조하면서, 햇볕정책과 그 반대론자 사이에는 뚜렷한 이데올로기적‧정치적 그리고 실천적 차별성이 존재하고 있는 바, 김대중 정부가 햇볕정책의 핵심적 전제를 양보하고 절충함으로써 그들의 비판을 수용하기는 어려울 것이므로, 냉전적 틀에 바탕한 기득권을 갖고 규합된 보수세력들과의 대결이 불가피해 보인다고 지적하였다.

문정인, “김대중정부의 햇볕정책 2년: 이상과 현실,” □평화논총□, 제4권 1호(2000), 46～56쪽.

위의 논문, 59쪽.

위의 논문, 57쪽.

한편 이론적 차원에서 햇볕정책을 분석한 대표적인 저작은 구영록, □한국과 햇볕정책: 기능주의와 남북한 관계□ (법문사, 2000)이다. 남북관계를 기능주의 국제정치이론의 맥락에서 연구해 온 구영록 교수는 햇볕정책의 발상은 기능주의적인 것이라고 규정하였다. 즉 임동원 외교안보수석은 포용정책의 의미를 선이후난(先易後難), 선경후정(先經後政), 선민후관(先民後官), 선공후득(先供後得)이라고 요약하였는데, 이 가운데 선공후득을 함께 혹은 아울러 얻는다는 의미로 선공공후득(先供共後得)으로 바꾼다면 전통적인 기능주의 이론과 완전히 같다는 것이다.

구영록, □한국과 햇볕정책: 기능주의와 남북한 관계□ (서울: 법문사, 2000), 219, 237쪽.

구 교수는 기능주의에 입각한 대북정책의 발상의 부분적‧단편적 시도는 박정희 정권이후 역대 한국 정부에서 간헐적으로 존재해 왔으며, 특히 노태우 정부 시기 체결된 남북기본합의서, 부속합의서는 기능주의적 발상에 근거한 것이라고 간주하였다. 그러나 김대중 정부는 북한을 동등한 주권국가로 인정하고 햇볕정책으로 명명하였을 뿐만 아니라, 정경분리원칙 수용 및 일관성 있는 추진, 냉전구조 해체라는 선명한 정책의 개발 등에서 역대 정권의 정책과 차이점이 있음을 지적하였다.

위의 책, 21쪽.

구 교수는 대북관계에 있어서 햇볕정책 외에 대안이 있는 것은 아니고, 국가이익과 민족이익에 합치하는 유일한 정책이라고 강조하면서도,, 햇볕정책에서 제기되는 문제로 햇볕정책의 상대는 비합리적이며 폐쇄적이고 전체주의적인 체제라는 점, 상당 수준의 기능망 확장에 소요되는 긴 시간, 이를 지연시키거나 파괴시킬 수 있는 돌발적이거나 계획적인 사태의 발생이라고 주의를 환기시켰다. 결론적으로 구 교수는 햇볕정책의 성공을 위해서는 북한의 핵‧생화학무기‧미사일 위협을 완화하고 궁극적으로는 제거해야 한다는 점과 햇볕정책을 현정권의 임기 내에 크게 진전시키겠다는 속박감에서 벗어나야 한다는 점을 강조하였다.

위의 책, 31, 246쪽.

위의 책, 149, 175～176쪽.

위의 책, 244～246쪽.

구영록 교수의 저작이 햇볕정책에 대한 이론적 분석이라면 황병덕 외, □신동방정책과 대북포용정책: 브란트와 김대중의 민족통일 대구상□ (두리, 2000)은 경험적 차원에서 독일의 신동방정책과 한국의 대북포용정책을 비교분석하여 포용정책을 보완‧발전시키려는 목적에서 집필된 것이다. 통일연구원의 황병덕, 김학성, 박형중, 손기웅 등 4명의 연구진이 공동 집필한 이 책의 결론에서 저자들은 신동방정책과 대북포용정책은 현상유지를 통한 점진적 현상타파정책, 선평화 후통일, 선민족통일 후국가통일, 작은 걸음마 정책 등 기본 발상에서 일맥상통한다고 주장하였다.

황병덕 외, □신동방정책과 대북포용정책: 브란트와 김대중의 민족통일 대구상□ (서울: 두리, 2000), 529쪽.

그러나 독일과의 차이점으로는 국제환경의 차별성에 따른 냉전구조 해체과정의 복잡성과 함께 특히 교류협력을 강화하는 ‘사실상의 통일상태’는 북한체제의 와해를 야기할 수 있으므로 결코 북한이 수용할 수 없다는 점을 지적하고 있다. 따라서 이 책에서 제시하고 있는 결론은 한국의 대북정책은 교류협력 위주의 접근을 통해 북한의 체제변화를 유도하기보다는 북한 스스로 변화‧발전할 수 있도록 환경을 조성해 주는 ‘발전을 통한 변화’ 전략을 구사해야 한다는 것이다.

위의 책, 526～542쪽.

햇볕정책 2년의 성과와 장애요인을 분석한 대표적 연구로는 백학순 박사의 논문을 들 수 있다. 이 논문을 통해 백 박사는 햇볕정책의 성과로 ①외자 유인을 통한 금융위기 극복 일조, ②비정부적 차원에서의 대북 경제협력 구축 성공, ③북한이 외부세계와 보다 많은 접촉과 대화 및 협력을 할 수 있도록 지원, ④강대국의 지지동원 성공 등을 들고, 김대중-임동원 라인은 정책결정과 정책수행의 일관성을 유지하는 핵심 요인이었다고 긍정적으로 평가하였다. 한편 햇볕정책의 장애요인으로는 권력엘리트 집단의 반공주의적 성향 및 특히 제도권 언론의 공격, 북한의 비협조적 반응, 미 공화당의 반대 등을 지적하였다. 백 박사는 북한의 비협조적인 반응과 관련하여 기능적 차원에서의 분리된 리더십과 제한된 자원의 전략적 사용에 대한 이해를 제고할 필요성을 강조하였다.

백학순, “햇볕정책: 성과, 장애요인 그리고 전망,” □평화논총□, 제4권 1호(2000), 101～115쪽.

이상은 햇볕정책에 대한 옹호‧지지 또는 발전방향을 제시한 저작에 대한 논의였으나, 이에 반하여 남만권 박사와 김구섭 박사 등은 햇볕정책에 대한 비판적 관점을 논문으로 발표하였다.

남만권 박사는 포용정책은 북한 스스로의 필요에 의한 점진적 변화구도와 맞물릴 경우에야 비로소 가시적인 성과를 나타낼 수 있다고 보고, 기존 대북정책의 주요 가정 자체가 오류일 수 있다고 주장하였다. 즉 ①남북문제는 대화‧협상을 통해 해결할 수 있을 것, ②우리가 도와주면 북한은 개혁‧개방을 수용할 것, ③김정일 정권과 정치적 화해와 평화공존이 가능할 것, ④남북간 합의를 통해 평화적인 통일 달성이 가능할 것이라는 가정 자체가 오류일 수 있다는 주장이다. 이와 함께 남 박사는 탈냉전의 세계질서와는 별개로 한반도는 여전히 냉전상황이 지속되고 있으므로, 냉전적 상황에서는 냉전적 사고로 대응하는 것이 문제의 핵심이라고 주장하고, 감성과 이상주의보다는 이성과 현실주의적 대북인식이 더 중요하고 우선시 되어야 한다는 논리를 전개하였다. 결론에서 남 박사는 북한에 개인독재와 수령절대주의체제가 존재하는 한 북한은 우리의 평화공존 요구를 절대 허용하지 않을 것이라는 대북인식이 타당한 명제이며, 따라서 포용정책은 한계가 있을 수밖에 없다고 강조하였다.

남만권, “대북정책의 기본 가정에 대한 논증적 고찰,” □국방정책연구□, 통권 제45호(1999), 33～54쪽.

김구섭 박사는 햇볕정책은 북한에 대한 변화론적 시각에 기초한 것으로 대북 강경책의 한계를 극복할 수 있는 당위론적 측면과 정책추진 1년에 걸쳐 대화채널을 복원함으로써 민간교류 및 남북경협이 이루어지고 대북지원사업이 확대된 등의 성과가 있었음을 인정하면서도, 햇볕정책의 함정으로 다음의 사항을 지적하였다. ①햇볕정책은 그 자체가 목적일 수는 없기 때문에 정책의 맹목적 추진은 배제되어야 한다. ②햇볕정책은 상대인 북한의 상응한 태도 변화나 인식의 전환 없이는 성공하기 어려운 정책이다. ③햇볕정책은 일방적으로 ‘주기만 하는 정책’의 함정에 빠질 수도 있고, 따라서 남북관계 주도권을 상실할 수도 있다. ④햇볕정책에 의한 일방적 포용과 시혜들이 장기적으로 북한체제의 연성화쪽 변화로 연결되리라는 것은 지나친 낙관적 기대일 수 있다. ⑤남북관계 개선의 저해요인으로 상호 불신과 함께 평화와 통일에 대한 남북한의 개념 및 접근방식의 차이를 들 수 있는데, 햇볕정책은 전자에만 너무 경도되어 있다.

김구섭 박사는 햇볕정책은 목표가치가 아니라 하나의 수단가치로서 취약점이 드러날 때는 수정‧보완되어야 한다고 주장하고, 햇볕정책은 평화상태 유지, 민족공동의 발전과 번영, 국제사회와의 협력주도, 평화통일이라는 대북정책 추진의 핵심적 이익을 관철할 수 있어야 하며, 위에서 논의한 햇볕정책의 한계점을 고려하여 실효성을 제고하기 위해서는 ①대북지원‧협력의 규모와 속도 조절, ②상호주의 견지, ③한‧미 공조 유지, ④조건부 수용전략을 배합한 정책추진, ⑤은근하고 지속적인 경협정책 등의 방안을 추진하여야 한다고 제시하였다.

김구섭, “대북 ｢햇볕정책｣의 평가와 실효성 제고 방안,” □국방정책연구□, 통권 제45호(1999), 55～79쪽.

한편 김재한 교수는 게임이론을 적용하여 상호주의와 일방주의를 분석하여 북한의 정책이나 행동을 변화시키기를 원한다면 상호주의를 채택하여야 한다고 주장하였다. 홍관희 박사는 대북포용정책의 성과와 문제점을 분석한 후 대북포용정책의 범위와 한계는 북한의 호응정도에 따라 결정되어야 하며, 변화에 대한 인센티브와 도전에 대한 억지를 함께 제공하는 병행전략의 필요성을 강조하였다.

김재한, “상호주의 대북정책의 조건과 효과,” □통일정책연구□, 제8권 1호(1999), 1～18쪽.

홍관희, □전환기의 대북정책: 포용과 억지의 병행전략□ (서울 : 통일연구원, 1999).

이상의 논의에서 볼 때 햇볕정책의 정립단계에서 드러난 핵심 논쟁점은 북한체제 및 북한 변화에 대한 기본적인 인식과 세계적인 탈냉전 추세와 한반도 상황에 대한 인식 차이로부터 시작하여 정책수단으로서 일방주의와 상호주의에 있었다고 요약할 수 있다.

Ⅲ. 남북공동선언과 논쟁

1. 남북정상회담과 남북공동선언

김대중 대통령의 베를린 선언 이후 북한이 비공개적으로 다양한 경로를 통해 특사 접촉을 제의하고, 이 접촉에서 남북정상회담 개최문제를 논의할 수 있다는 입장을 표명함에 따라 이루어진 3차례(3.17, 3.23, 4.8)의 특사접촉(박지원 문화관광부 장관과 송호경 조선아시아태평양평화위원회 부위원장)이 이루어진 결과, 2000년 4월 8일 남북정상회담 개최가 최종 합의되었다.

‘4.8 남북합의서’에 따라 남북정상회담 개최 절차문제 협의를 위한 준비접촉이 4월 22일부터 5월 18일까지 5차례 개최되었으며, 제5차 준비접촉에서 ‘남북합의서(2000년 4월 8일) 이행을 위한 실무절차 합의서’에 서명하였다. 이 합의서에서 정상회담 의제를 “역사적인 7‧4 남북공동성명에서 천명된 조국통일 3대원칙을 재확인하고 민족의 화해와 단합, 교류와 협력, 평화와 통일을 실현하는 문제”로 합의하였다. 이와 함께 통신‧보도 실무자 접촉, 의전‧경호 실무자 접촉과 정상회담 선발대의 방북을 통해 실무사항을 확정하였다.

남북정상회담은 합의된 날짜보다 하루 늦은 6월 13일부터 15일까지 김대중 대통령 내외와 130명의 수행원, 기자단 50명이 평양을 방문함으로써 이루어졌다.

통일부, □2001 통일백서□, 27～36쪽.

3차례의 정상회담 결과, 6월 15일 ①통일문제의 자주적 해결, ②통일방안의 공통성 인정, ③이산가족 교환 및 비전향장기수 문제 해결, ④경제협력과 제반분야의 협력‧교류 활성화, ⑤당국간 대화 개최, ⑥김정일 국방위원장의 서울 답방을 내용으로 한 ‘남북공동선언’을 발표하였다.

2. 긍정적 평가와 비판

역사적인 남북정상회담 개최의 의의에 대해서는 비판의 여지가 없었으나, 남북공동선언의 내용에 대해서는 논란이 야기되었다.

정부는 남북정상회담과 6‧15남북공동선언의 의의로 ①분단 55년만에 첫 정상간의 만남 및 실천사항 합의 도출, ②남북당사자 해결의지 구현, ③남북 호혜협력의 제도화, ④동북아 평화에의 기여, ⑤대북 화해협력정책의 지속적 추진의 결실이라고 정리하였다. 이와 함께 남북공동선언의 조항별 의미를 다음과 같이 해석하였다. 첫째, 통일문제의 자주적 해결이란 북한이 기존에 주장해 왔던 외세배격, 미군철수 주장과 연결되는 개념이 아니며, 국제사회와의 적극적인 협조를 바탕으로 남과 북이 주인이 되어 통일문제를 해결함을 의미한다. 둘째, 통일방안의 공통성 인정과 관련하여 김대중 대통령의 ‘연합제’안 설명에 대해 김정일 국방위원장은 그 현실성을 인정하고, ‘낮은 단계의 연방제’는 남북이 현존하는 2체제 2정부를 유지하면서 상호 협력하여 단계적으로 통일을 지향한다는 것으로서 남북연합과 사실상 같음을 인정하였다. 셋째, 김 대통령은 이산가족 문제의 구체적 해결방안을 제시하였고, 김 위원장도 공감하면서 이산가족 방문단 교환과 함께 비전향장기수 송환을 요구하였으며, 김 대통령은 넓은 의미의 이산가족 문제해결 차원에서 또 이산가족 문제해결을 촉진시키기 위해 비전향장기수 송환을 수용하였다. 넷째, 남북 교류‧협력은 상호신뢰와 민족적 동질성을 회복하게 하며 남북관계를 실질적으로 진전시키는 견인차이다. 다섯째, 당국간 대화 개최는 합의의 구체적 실천을 의미하고, 김 위원장의 서울 답방 약속은 남북관계 개선에 대한 북한의 의지를 확인할 수 있는 대목이다.

위의 책, 44～54쪽.

정부는 ‘연합제’안과 ‘낮은 단계의 연방제’안의 공통점을 ①두 방안 모두 통일의 형태를 말하는 것이 아니라 통일의 전단계, 준비과정의 형태를 말하고 있다. ②2체제 2정부를 유지하면서 두 정부간에 협력체제를 필요로 하고 있다. 즉 남북 정부가 정치‧군사‧외교권을 각각 갖고 협력기구를 운영해 나간다는 공통점이 있다. ③단계적‧점진적 접근방식을 특징으로 하고 있다. ④남북 양측이 전제조건을 붙이지 않고 있다. 위의 책, 46쪽.

이러한 정부의 공식입장과 더불어 이종석 박사는 남북정상회담의 성과로 ①역사상 처음으로 남북한 지도부가 서로 인간적 신뢰구조를 쌓으려는 구체적인 노력을 보인 점, ②남북의 최고지도자가 얼굴을 맞대고 남북간에 거론될 수 있는 문제들을 거의 논의하였다는 점, ③남북의 최고지도자가 직접 합의하고 서명한 최초의 문서인 공동선언에 합의한 점 등을 들고 있다. 이와 함께 이 박사는 공동선언의 특징을 ①실천 가능한 내용 명기, ②인식 공유가 이루어진 용어 사용, ③처음으로 통일방안의 공통성 인정, ④대북포용정책의 당면과제들이 대부분 실천사항으로 명기된 점과 함께 평화문제에 관해서는 상당부분 인식을 공유하였지만 생략된 것이라고 주장하였다.

이종석, “남북정상회담의 성과와 향후 과제,” 세종연구소 편, □정상회담 이후 남북관계 개선 전략□ (2000.9), 19～34쪽.

서동만 박사도 역시 남북정상회담 전체를 관통하는 정신은 상호 체제 인정이라고 강조하고, 특히 자주 통일원칙을 주한미군 주둔에 대한 일정한 이해의 성립으로 규정하는 동시에 이를 통해 남북한은 북‧미, 남북간의 평화정착을 위한 토대를 마련하였다고 평가하였다. 정성장 박사, 김근식 박사, 김용호 교수도 남북정상회담의 성과에 대해 긍정적인 평가의 논문을 발표하였다.

서동만, “남북정상회담과 국제협력,” 위의 책, 47～51쪽.

정성장, “남북정상회담의 평가와 향후 과제,” □한국정치연구□, 제5집(2001), 221～245쪽; 김근식, “정상회담 이후 남북관계: 평가와 전망,” □평화논총□, 제5권 1호(2001), 36～52쪽; 김용호, “정상회담 이후 남북관계에 대한 평가,” 통일연구원, □제2차 남북정상회담과 평화체제 구축□(제40회 국내학술회의 발표논문집, 2001.5), 10～16쪽.

이러한 긍정적 평가에 반하여 남북공동선언의 내용에 대한 비판적 견해가 대두되었으며, 이는 역설적으로 통일부, □남북공동선언 쟁점과 설명 관점□이라는 자료에서 나타난다. 이 자료는 남북공동선언이 발표된 이후 1개월 정도의 기간 동안 한국 사회 내부에서 표출되고 있는 논란에 대한 대응차원에서 나온 것으로 해석된다. 이 자료는 ①남북정상회담의 성격, ②자주문제, ③연방제 수용, ④이산가족문제, ⑤남북경협 등에 관한 총 16개 항목의 논쟁점에 대한 해설로 구성되어 있다. 이 가운데 몇몇 주요 쟁점을 살펴보면 첫째, 남북정상회담의 성격과 관련하여 합의항목에 긴장완화, 평화문제가 제외된 이유, 기본합의서가 부각되는 못한 점, 둘째, 자주문제와 관련하여 북한의 배타적 자주 수용 및 국제공조 포기 여부, ‘자주’가 주한미군 철수 주장의 근거가 될 가능성, 셋째, 연방제 수용과 관련하여 북한의 연방제 통일전략에의 동의 여부, 한국의 통일방안의 기초가 김 대통령의 ‘3단계 통일방안’인가 ‘민족공동체 통일방안’인가 하는 문제, 넷째, 이산가족문제와 관련하여 국군포로‧남북자 처리 문제, 다섯째, 남북경협과 관련하여 당국간 협력에서 상호주의 포기 여부, 북한의 대남전략 변화 없이 경협 추진시 우리에게 위협이 될 가능성 등에 관한 정부의 입장을 밝힌 것이다.

통일부, □남북공동선언의 쟁점과 설명 관점□ (2000.7.12).

한편 필자는 남북정상회담에 대한 북한의 정책목표는 대내‧대외‧대남차원의 복합적인 것이며, 김정일이 직접 연출가로서 남북정상회담을 총괄함으로써 그 목표를 달성하고자 하였다고 주장하였다. 첫째, 대내차원에서 북한은 자주통일과 비전향장기수 문제 해결을 공동선언에 명시함으로써 체제우월성 및 김정일의 통치력 선전에 활용할 수 있게 되었으며, 남한으로부터의 대규모 경제지원 도출도 4항의 명시를 통해 달성하였다는 것이다. 둘째, 대외차원에서 북한은 남북정상회담을 활용하여 대외정책 활성화를 적극 추진할 수 있게 되었다는 것이다. 셋째, 대남차원에서 북한은 민족적 화해 단합 도모, 한반도의 자주적 통일 등 중‧장기적이며 원칙적인 문제에 초점을 두는 한편, 체제유지에 별반 위협요인으로 작용하지 않으면서 남북관계의 상징적 사안에는 호응하려는 입장이었다고 볼 수 있다. 이와 함께 북한은 제1항 ‘민족 단합, 자주통일’을 명분으로 필요에 따라 외세배격과 주한미군 철수를 주장할 수 있으며, 이를 통해 남한의 국론분열 및 한‧미 공조의 약화를 야기할 수도 있고, 공동선언에서 긴장완화와 평화정착 문제를 제외한 것은 한반도 평화에 관한 한 북한은 미국과의 평화협정 체결을 목표로 설정하고 있다는 주장이다.

정규섭, “북한의 남북정상회담 전략,” □북한연구학회보□, 제4권 제1호(2000), 5～23쪽.

즉 공동선언 제1, 2항 모두는 중 장기적이며 원칙적인 문제들이며, 제3항 8.15 이산가족 교환만은 남북관계 개선의 상징적 사안으로 남한의 요구를 수용한 것이다. 제4항의 경제협력과 제반 분야의 협력 교류의 활성화, 제5항의 당국간 대화 개최, 그리고 김정일의 서울 방문 등은 북한이 조절 가능한 사안들이다. 위의 글, 20쪽.

오일환 박사도 필자와 대동소이한 견해를 피력하였다. 이러한 시각과는 다소 다르나, 고유환 교수는 남북정상회담을 북한은 대미‧일 압박카드로 사용하고, 경제위기 해소를 도모하는 동시에 김정일의 지도력 강화에 이용하고 있다고 분석하였다.

오일환, “평양 남북정상회담의 평가와 과제,” □북한연구학회보□, 제4권 제1호(2000), 26～50쪽.

고유환, “김대중 정부의 대북전략과 정책과제,” □통일경제□, 제72호(2000), 54～56쪽.

햇볕정책의 최대 성과인 남북정상회담 성사와 남북공동선언의 발표를 둘러싼 논쟁의 핵심 사안은 공동선언의 내용을 둘러싼 것으로 제1항 ‘자주 통일’과 제2항 통일방안의 공통성 인정의 의미와 해석, 그리고 평화조항의 부재 등에 두어졌다.

남북공동선언을 둘러싼 논쟁에도 불구하고 남북정상회담 이후 경제협력 및 사회문화교류 활성화, 군사적 긴장완화와 평화체제 구축, 통일방안의 수렴 등 분야별 남북관계 개선방안에 대한 수많은 연구가 산출되었다.

Ⅳ. 남북공동선언 이행과 논쟁

1. 남북공동선언 이행상황

6‧15선언 이후 북한이 2001년 3월 13일 개최 예정인 제5차 남북장관급회담 연기를 요청하기 이전까지 남북간에는 6개 유형의 당국간 회담을 총 16회 개최하여 31개에 달하는 합의사항을 산출하는 동시에, 2000년 8월 제1차 이산가족방문단 교환, 9월 시드니올림픽 개회식 공동입장 등을 시작으로 남북관계 개선의 상징적 행사가 다양하게 이루어졌다.

남북정상회담 이후 2001년 3월까지 남북간에는 장관급회담 4회, 특사회담 1회, 국방장관회담 1회, 군사실무회담 5회, 경제실무회담 2회, 적십자회담 3회 등 총 16회의 당국간회담이 개최되었다.

그러나 2001년 3월 8일 한‧미 정상회담 이후 북한은 대미 강경입장을 취하고 남한에 대해 ‘민족공조’를 촉구하는 한편, 이미 합의된 남북당국간 회담 일정을 전면 동결함으로써 남북관계 개선은 답보상태에 처하게 되었다. 이러한 상황에서 북한이 임동원 통일부 장관의 해임건의안 국회 표결을 이틀 앞둔 2001년 9월 2일 남북당국간 대화를 조속히 재개하자고 제의함으로써 9월 15일부터 18일까지 제5차 남북장관급회담이 개최되어 교착상태의 남북관계가 개선될 수 있는 계기가 마련되는 듯 하였다.

그 후 9월 11일 미국에서의 테러사건 이후 북한의 태도는 다시 경색되었고, 10월 3일부터 5일까지 금강산 관광 활성화를 위한 당국간 회담이 한 차례 개최되었지만, 10월 12일 북한은 제5차 장관급회담의 합의사항인 제4차 이산가족방문단 교환과 태권도 시범단의 서울 방문 연기를 일방적으로 통보하였다. 회담개최 장소를 둘러싼 공방 끝에 11월 9일부터 14일까지 금강산에서 제6차 장관급회담이 개최되었음에도 불구하고 합의사항이 도출되지 못하고 결렬됨으로써 남북대화의 연속성이 단절되는 상황에 달하였다.

2001년 12월 현재 공동선언 이행의 내용을 개괄적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 공동선언 1항과 2항의 내용은 중‧장기적으로 해결될 성격의 사안이나, 남북당국간에는 공식 논의조차 이루어지지 않고 있다.

둘째, 공동선언 3항 이산가족방문단 교환과 비전향장기수 해결 등 인도적 문제는 3차례의 적십자회담 개최를 통해 이행되었으며, 3차례의 이산가족방문단 교환으로 3,600여명의 이산가족이 상봉했고, 2차례의 생사‧주소 확인자료 교환 및 남북 각 300통의 서신교환(2001.3.15)이 이루어졌다. 이와 함께 2000년 9월 2일 비전향장기수 63명의 북송이 이루어졌다. 그러나 제1차 적십자회담의 합의내용이었던 이산가족면회소 설치‧운영문제는 지켜지지 않았을 뿐만 아니라, 2001년 4월 3일 개최예정이었던 제4차 적십자회담이 무산됨으로써 이산가족문제 해결은 더 이상 진전을 보이지 못하였다. 제5차 장관급회담 결과 제4차 이산가족방문단 교환(10월 16일～18일)이 합의되었으나, 10월 12일 북한이 연기를 통보함으로써 무산되었다.

셋째, 경제협력을 통한 민족경제의 균형발전과 제반분야의 협력‧교류 활성화로 신뢰를 다진다는 공동선언 4항의 이행 역시 답보상태를 벗어나지 못하고 있다. 민족경제의 균형발전과 관련하여 제2차 남북장관급회담(2000.9.1)을 통해 경의선 연결과 문산↔개성간 도로 개설, 임진강 수해방지 사업 추진, 제4차 남북장관급회담(2000.12.16)을 통해 남북경제협력추진위원회 구성‧운영 및 이 위원회에서 전력협력, 철도도로 연결, 개성공단 건설, 임진강유역 수해방지사업 추진 문제 등 실무문제를 협의‧해결할 것을 합의하였다. 특히 제2차 남북경협 실무접촉(2000.11.8～11) 결과 투자보장, 이중과세방지, 상사분쟁 조정절차, 청산결제 등 4개 분야 합의서가 가서명됨으로써 남북경제‧교류의 제도적 장치를 마련하였다. 이 모든 사항이 답보상태에 있었으나, 제5차 장관급회담에서 상당부분 해결의 실마리를 찾았다. 그러나 당국간 대화의 동결로 남북경제협력 활성화를 위한 합의사항 중 2001년 12월 현재 본 궤도에 올라 이행되고 있는 것은 전혀 없다.

제5차 남북장관급회담에서 남북경제협력 활성화 관련된 합의사항은 다음과 같다: ①경의선 철도-도로 연결공사를 곧 착수하고, 가급적 빠른 시일내 개통, ②개성공단 건설을 위해 빠른 시일내 실무접촉 개최, ③육로관광 등 금강산관광 활성화 문제 협의를 위한 당국간 회담 개최(10.4), ④남-북-러 철도 연결 협력, 가스관 연결사업 검토, ⑤민간선박의 상호 영해 통과를 협의하기 위해 해운 실무접촉 개시, ⑥임진강 유역 수해방지 대책 협의를 위해 11월중 현지조사 착수, ⑦경협관련 4개 합의서 빠른 시일내 발효, ⑧동해 공동어로문제를 협의하기 위한 실무접촉 개최, ⑨제2차 경제협력추진위원회(10.23～26) 및 실무협의회 개최 등이다.

사회‧문화‧체육 분야의 교류는 남북관계의 과거 어느 시점보다도 활성화되고 있는 양상을 보이고 있다. 정상회담 이후 사회‧문화‧체육 분야의 교류 및 접촉의 대표적인 사례로는 2000년 8월 언론사사장단 방북 및 남북언론교류에 관한 합의서 채택, 남북교향악단 서울합동연주회, 9월 백두산 관광단 방북, 올림픽 공동입장, 10월 남측 방문단의 조선로동당 창건 55주년 행사 참가, 2001년 2월 춘향전 평양공연, 4월 김연자 함흥 공연, 5월 남북노동자대회, KBS의 방북 취재, 6월 민족통일대토론회, 8월 평양 통일대축전 등을 들 수 있다.

남북정상회담 이후 2001년 5월까지 금강산관광객을 제외한 북한 방문자는 7,318명, 남한 방문자는 647명으로 급격한 증가추세를 보이고 있다. 그러나 2001년 3월 김한길 문화관광부 장관의 방북을 통해 합의한 제46회 세계탁구선수권대회 단일팀 구성에 대해 북한은 3월 28일 불참을 통보하였다. 또한 제5차 장관급회담에서 태권도 시범단 교환(10월 북측 대표단, 11월 남측대표단)에 합의하였으나, 북한이 서울 방문 연기를 일방적으로 연기하였다. 사회‧문화 분야 남북교류에서 나타나는 특징적인 점은 과거에도 그랬듯이 당국간 회담이 동결된 상황에서도 민간차원의 남북교류는 지속되고 있다는 사실이다.

넷째, 당국간 대화 개최문제와 관련하여 정상회담 이후 2001년 3월까지 적십자회담을 시작으로 6개 유형의 총 16회에 이르는 공식회담 이외에 2000년 7월 외무장관회담 개최와 2001년 3월 문화‧체육 교류 협의를 위한 문화관광부 장관의 방북 등이 있었다. 그러나 2001년 3월 이후 남북당국간 대화가 전면 동결되었다가 9월에 들어 재개되어 11월까지 두 차례의 장관급회담이 개최되었으나, 제6차 장관급회담 결과 차기 회담 일자도 합의하지 못함으로써 남북 당국간 대화는 재차 동결되었다. 이와 함께 김대중 대통령의 거듭되는 촉구에도 불구하고 김정일 국방위원장의 서울 답방은 불투명한 상태이다.

한편 남북정상회담 이후 한국 정부는 북한에 대해 2000년 9월 28일 식량차관 제공(외국산 쌀 30만톤, 옥수수 20만톤) 및 2001년 4월 26일 20만톤(680억원)의 비료지원, 2001년 10월 쌀 30만톤과 옥수수 10만톤의 차관 또는 무상 지원을 발표하였으며, 대북 경수로 건설공사에 2001년 4월 말까지 총 5억1,707만 달러의 재원을 투입하였다.

이와 함께 남북관계가 소강국면에 처한 상황에서 2001년 6월 2일과 3일 북한 상선의 제주해협‧북방한계선(NLL) 침범은 정전협정 체결 이후 처음으로 새로운 쟁점을 야기하였다. 또한 6월 10일 현대 아산은 북한의 조선아태평화위원회와 연체 지불금 송금, 관광객 수에 비례한 관광대가 지불, 금강산 육로관광, 금강산 일대 관광특구 지정 등에 합의하였다고 발표함으로써 자본잠식으로 중단위기에 처한 ‘햇볕정책의 옥동자’ 금강산 관광의 지속과 함께 육로관광이라는 남북관계의 새로운 합의사항이 등장하였다. 교착상태의 남북관계에도 불구하고 2001년 12월 16～30일 북한의 경수로 관계자 20명이 방한하여 원자력 발전소 등을 시찰하였다.

한편 남북정상회담 이후 한국은 6‧15선언에 대한 국제적 지지 확보에 외교적 노력을 적극 경주한 결과 긍정적인 성과를 도출하였으나, 북한과 미국 관계의 개선 여지가 축소됨으로써 어려움을 겪고 있다.

첫째, 6.15 선언에 대한 국제적 지지 확보와 관련하여 2000년 10월 서울에서 개최된 아셈(ASEM) 정상회의에서의 ‘한반도 평화선언’ 채택과 제55차 유엔총회에서 남북정상회담과 남북공동선언을 환영하는 ‘한반도 평화와 안전 및 통일’ 결의안이 만장일치로 채택되는 성과를 거두었다.

둘째, 미‧북한 관계의 답보는 한국의 효율적 대북정책 추진을 저해하고 있다. 남북정상회담 이후 북한‧미국 관계는 2000년 10월 북한의 조명록 국방위원회 부위원장의 방미에 따른 공동성명 발표(10월 12일), 10월 23일 올브라이트 미 국무장관의 방북 등을 통해 개선되는 양상을 보였다. 그러나  2001년 1월 20일 출범한 부시 행정부는 클린턴 행정부의 대북정책을 유화적인 것으로 평가하면서 북한에 대해 회의적인 시각을 가지고 엄격한 상호주의의 필요성을 강조하였다. 이러한 미국의 입장에 대해 북한은 강력히 반발하기 시작하였다. 북한의 반발에도 불구하고 미 국무부는 2001년 3월 9일 클린턴 행정부에 비해 강경한 대북정책 6대원칙을 발표하면서 대북정책 재검토 작업에 착수한 결과, 6월 6일 부시 대통령은 대북정책 검토의 완료와 함께 ①핵관련 제네바 합의 이행 개선, ②북한 미사일 검증 가능한 규제 및 금수, ③재래식 군비태세 등을 의제로 그간 중단된 북한과의 대화를 재개하고, 북한이 긍정적으로 응해 적절한 조치를 취한다면 북한 주민에 대한 지원 확대, 제재완화, 기타 정치적 조치를 취할 것임을 발표하였다.

북한은 미국의 대북 강경발언에 반발하여 2001년 2월 21일 외무성 대변인 담화를 통해 제네바 합의 및 장거리 미사일 유예파기를 경고한 바 있다. “미국의 그 어떤 대조선정책에도 준비되여 있다,” □조선중앙통신□, 2001년 2월 21일 ; □연합뉴스□, 제1252호(2001년 3월 1일).

미 국무부가 발표한 대북정책 6원칙은 ①한‧미‧일 정책 공조, ②김대중 대통령의 한반도 긴장완화 정책 지지, ③북한정권에 대한 정확한 현실 인식, ④대북정책 전면 재검토, ⑤대북 검증과 점검, ⑥북한의 무기확산 활동 주목 등이다. □동아일보□, 2001년 3월 12일.

“Statement by the President on North Korea”(The White House, Office of Press Secretary, June 6, 2001).

이에 대해 북한은 6월 18일 외무성 대변인 담화를 통해 미국의 대화재개에 대한 입장을 공식 표명하였다. 이 담화를 통해 북한은 미국이 제시한 협상의제는 대북 적대시정책의 산물로, 특히 재래식 군비(상용무력)에 관한 문제는 주한미군철수 전에는 논의의 대상이 아니라고 강력히 반발하면서 미· 북한 기본합의문과 공동성명 이행의 실천적 문제가 의제가 되어야 하며, 경수로 제공 지연에 따른 전력손실 보상을 선차적인 의제로 설정할 것을 주장하였다.

□조선중앙통신□, 2001년 6월 18일 ; □연합뉴스□, 제1269호(2001년 6월 28일).

이후 북한의 대미 입장은 대미 비난의 강도를 높이고, 내부적으로 대대적인 반미의식을 고취하는 한편, 미국과의 대화와 관련하여 미국의 전제조건을 단 대화에는 절대 응할 수 없으며, 부시행정부가 대북강경정책을 중지하고, 최소한 클린턴 행정부 말기에 취했던 수준에 도달할 때 가능하다는 입장을 견지하고 있다.

이러한 북한의 입장은 2001년 8월 8일 외무성 대변인의 중앙통신사 기자가 제기한 질문에 대한 대답에서 대표적으로 나타난다. □연합뉴스□, 제1276호(2001년 8월 16일).

더욱이 9월 11일의 미국 뉴욕테러사건은 미‧북한 관계 개선의 또 다른 장애요인으로 작용하고 있다. 북한은 미국이 지정하고 있는 7개 테러지원국 가운데 하나이기 때문이다. 북한은 9.11 테러사태 직후인 9월 12일 외무성 대변인의 중앙통신 회견을 통해 “유엔성원국으로서 온갖 형태의 테로와 그에 대한 어떠한 지원도 반대하는 우리 공화국의 립장에는 변함이 없다”라고 반테러 입장을 천명하였지만, 미국의 아프가니스탄 공격 개시에 대해 10월 9일 미국의 테러 응징방법에 대해 우려를 표명하였다. 북한은 11월 12일 ‘테러자금 조달 억제에 관한 국제협약’과 ‘인질억류방지에 관한 국제협약’에 가입하면서 미국의 폭력적인 보복전쟁을 비난하는 동시에 미국에 대해 대북적대시정책의 포기와 테러지원국 해제를 요구하였다.

□조선중앙통신□, “테로반대립장 불변,” 2001년 9월 12일; □연합뉴스□, 제1281호(2001년 9월 20일).

□조선중앙통신□, 2001년 10월 9일; □연합뉴스□, 제1284호(2001년 10월 18일).

□조선중앙통신□, “테로문제에 대한 원칙적 립장,” 2001년 11월 12일; □연합뉴스□, 제1289호(2001년 11월 22일).

이와 같이 미‧북한 관계가 개선되지 않는 상황은 한국의 햇볕정책의 성과를 무색하게 만들고 있다. 더욱이 한국은 미국과 북한체제에 대한 인식, 협상행태, 정책공조 등의 측면에서 드러난 차이점의 폭을 충분히 좁히지는 못하고 있다.

그 단적인 예로 미국이 북한과의 대화를 선언한 후 제시한 제네바 합의 이행 개선, 재래식 군사력 감축과 같은 의제는 한국이 원하는 내용과는 거리가 있는 것이다.

2. 긍정적 평가와 비판

6.15선언 1년에 대해 한국 정부는 2001년 5월 남북관계가 대결에서 화해로, 긴장에서 평화로, 분단에서 공존으로 전환함으로써 공존과 상생의 기반을 마련한 것으로 평가하고 있다. 정부의 설명은 첫째, 남북정상회담 1년을 통해 남북관계는 과거의 대립‧갈등관계에서 화해‧협력의 관계로 대전환하였으며, 남북정상회담 이후 남북한은 필요한 일을 협의하는 관례를 정착하는 한편, 6‧15선언이 구체적으로 이행됨으로써 남북관계의 기본틀로서 정착하였다. 둘째, 남북정상회담을 통해 전쟁재발 방지, 긴장완화, 평화정착에 공감하고, 제1차 남북국방장관회담을 통해 이 문제의 논의가 개시됨으로써 남북관계가 긴장에서 평화로 전환되었다. 셋째, 남북공동선언에서 ‘자주통일’에 합의함으로써 분단 극복문제를 우리 민족 스스로 해결하는 분위기가 정착되는 한편, 정상회담으로 통해 사실상 상호 체제를 인정하고 평화공존을 우선하는 점진적‧단계적 통일실현에 합의하였다는 것이다. 이와 함께 한국 정부는 다양한 남북대화를 통해 총 31개 현안에 대해 합의 및 이행 중이므로 남북간 합의‧이행이 일과성이 아니라 제도화되고 있는 것으로 평가하는 한편, 2001년 3월 이후 북한이 당국간 대화를 거부하고 있는 것에 대해 합의 이행을 다소 지연시키는 모습으로 간주하고, 과거처럼 합의 자체를 무실화시키려는 의도는 아니라고 판단하고 있다.

통일부, □남북정상회담 1주년 해설자료: 평화와 협력의 시대로□ (2001.5), 20～23쪽.

이러한 6‧15 선언 이후 1년의 시점에서 내린 정부의 평가와 함께 세종연구소 편, □남북정상회담과 한반도 평화□는 정상회담 이후의 후속대화에 대한 평가와 정책과제, 주변4국의 대북정책과 한국의 대응방향, 군사적 긴장완화와 한반도 평화정착 방안 등으로 구성되어 있으며, 대체로 성과에 대한 긍정적 평가에 입각한 정책과제가 논의되어 있다.

세종연구소 편, □남북정상회담과 한반도 평화□ (성남: 세종연구소, 2001). 정세현 박사는 남북정상회담이후 1년의 성과를 긍정적으로 평가하면서 남북화해‧협력의 지속을 위한 과제로 ①긴장완화와 평화정착을 위한 구체적 조치 및 일정 합의, ②대북정책에 대한 국민적 지지기반 확충, ③대북지원 필요성 설득 등을 제시하였다. 정성장 박사는 ‘민족공조’를 군사분야 뿐만 아니라 경협과 사회‧문화분야로의 확대 발전을 주장하였다. 이장희 교수는 국내적 과제로 남남대화를 통한 보혁간 갈등을 중단하고 주체적인 민족화해와 협력의 실천을 강조하면서 냉전의식의 불식과 냉전적인 법령 정비를 주장하였다.

이에 반해 필자는 ‘자주통일’을 정부가 호도하고 있으며, 대북정책 목표와 수단에는 근본적인 문제점이 내재하고 있을 뿐만 아니라, 대화통로 및 관계개선의 제도화, 국민적 합의도출이 미흡하고, 한‧미 공조의 문제점을 야기하고 있다는 비판을 제기하였다. 특히 필자는 대북정책 목표의 핵심사항인 ‘평화’가 6‧15 공동선언부터 실종되어 제자리를 찾지 못하고 있는 점에 우려를 표명하는 동시에 ‘사실상의 통일’과 ‘북한의 변화’라는 목표도 유일폐쇄체제라는 북한 체제의 근본 속성과 통일의 상대인 남한의 존재로 인해 조속한 시일내에 달성되기 어려울 것이라고 보았다. 또한 대북정책의 수단인 신축적인 ‘비연계적 상호주의’는 남북관계 개선의 주도권 및 국내적 지지 기반 상실 가능성이라는 취약성을 내재하고 있다고 우려하였다. 또한 남북기본합의서의 사문화에 따라 남북관계 개선의 제도화가 저해되고 있으며, 대북 저자세 협상태도와 함께 정부가 이벤트성 행사에 주력하고 있다는 비판을 제기하였다.

정규섭, “남북정상회담 이후 새로운 통일외교정책의 구상,” □북한연구학회보□, 제5권 제1호 (2001), 155～160쪽.

이와 함께 김대중 정부의 햇볕정책에 대한 전면적인 비판은 황장엽 전 조선로동당 비서가 □어둠의 편이 된 햇볕은 어둠을 밝힐 수 없다□는 제목의 책을 발간함으로써 제기되었다. 황장엽씨가 근본적으로 반대하는 것은 적대적인 두 체제의 대립을 초월하여 민족화해의 방법으로 민족통일을 이룩할 수 있다는 민족화해주의자들의 주장이며, 그는 통일문제와 관련된 견해 차이를 ①북한의 본질을 어떻게 볼 것인가 하는 문제, ②한반도에서 전쟁의 방지와 평화보장과 관련된 문제, ③평화적 통일방도와 관련된 문제에 귀착된다고 보고, 각각에 대한 논쟁점을 다음과 같이 정리하였다. 첫째, 대북관의 논쟁점은 ①남북간 대립의 본질을 양립할 수 없는 두 정치체제간의 대립으로 보는가 안보는가, ②남북대립문제를 국제문제의 일환으로 보는가, 아니면 순전한 민족 내부의 문제만으로 보는가, ③북한 공산독재정권과 북한 인민을 갈라보는가 갈라보지 않는가 하는데 있다. 둘째, 한반도 평화보장문제의 논쟁점은 ①한반도에서 전쟁의 화근을 북한의 수령 독재체제와 군국주의로 보는가 안보는가, ②남침위협 대비에 우선할 것인가, 아니면 남북간 신뢰구축과 긴장완화에 우선할 것인가 하는 데 있다. 셋째, 평화통일문제와 관한 논쟁점은 ①남북간의 평화적 경쟁을 평화통일의 기본방도로 보는가 안보는가, ②북한의 민주화를 위하여 적극적으로 노력할 것인가 말 것인가 하는데 있다는 것이다. 전자는 황장엽씨의 견해이고, 후자는 이른바 햇볕론자의 견해라고 그는 주장하였다.

황장엽, □어둠의 편이 된 햇볕은 어둠을 밝힐 수 없다□ (서울: 월간조선사, 2001).

위의 책, 353, 398～416쪽.

한편 정부는 2001년 10월 대북정책의 성과로 첫째, 안보태세면에서 우리의 국방태세는 굳건히 유지되고 있으나, 북한의 군사력은 심각한 경제난으로 정체되고 있으며, 연평해전을 통해 북한의 도발의지를 꺾었고, 국민들이 안보 열세의 불안감에서 벗어나 자신감을 갖게 되었다. 둘째, 긴장완화와 평화정착면에서 휴전선에서 도발과 비방‧중상의 중지 등 과거에 비해 긴장이 현저히 완화되고, 평화정착을 추진할 수 있는 계기가 마련되는 동시에 경의선 철도연결 합의 등을 계기로 비무장지대의 평화적 이용과 군사적 신뢰구축 조치가 실질적으로 시작될 수 있게 되었다. 또한 금강산관광사업 등 남북교류협력 활성화로 북한의 미사일 발사 및 연평해전시 전쟁위기가 확산되지 않았다. 셋째, 남북관계 개선면에서 정상회담의 성공적 개최와 다양한 남북간 대화를 통해 실질문제를 협의하고 실천하는 방향으로 나가고 있다. 넷째, 북한의 변화면에서 국제사회에 참여할 수 있도록 적극 유도함으로써 북한의 대외개방과 의존도가 제고되는 동시에 북한 주민들의 대남 적대감도 약화되고, 북한은 변화의 필요성을 공개적으로 언급하고 있다. 다섯째, 국제사회와 북한과의 관계개선의 측면에서 핵‧미사일문제를 비롯한 미‧북간 현안문제를 대화를 통해 해결하는 방향으로 접근이 이루어지고 있으며, 주변국과 EU국가들이 북한의 국제사회 참여를 유도하고 있다. 이러한 결과를 통해 ‘사실상의 통일상황’의 ‘시작단계에 진입’하고 있다는 것이다.

통일부, □통일과정에서 본 우리의 대북정책□ (2001.10.13), 12～15쪽.

이러한 긍정적 평가와 함께 대북정책에 대한 이견이 분출되는 원인으로 정부는 남북관계의 전환기적 상황 및 화해‧협력과 평화실현에 동의하면서도 비용부담에 반대하는 경향으로 설명하고 있다. 즉 남북관계는 적대관계와 화해협력관계가 병존하는 이중성을 갖고 있으며, 국민 내부에도 냉전의식과 탈냉전 의식이 혼재해 있는 동시에 북한을 보는 시각과 북한 변화의 잣대가 다르기 때문에 이견이 야기되고 있다는 것이다. 또한 비용부담과 관련하여 장묘문화 개선과 화장장 건립 문제를 예로 들면서 현대사회에서 공공 목적 실현과 관련하여 일반적으로 나타나는 현상으로 설명하고 있다.

위의 자료, 17쪽.

이러한 정부의 견해와는 다른 측면에서 남궁영 교수는 정상회담 이후 대북정책을 둘러싼 서로 다른 견해와 갈등이 심각한 수준에 이르게 된 이유를 대북정책의 국내정치적 이용이라는 신뢰성 문제, 대북정책 평가가 정권에 대한 인물적‧지역적 선호를 반영하고 있는 점, 상대방에 대한 지나친 매도, 중도적 입장을 인정하지 않는 태도 등을 지적하였다. 이와 함께 남 교수는 대북정책을 둘러싼 갈등을 야기하는 논제로 ①햇볕정책의 실효성, ②북한의 전략적 변화 여부 및 신뢰성, ③대북정책의 국내정치적 이용문제와 이에 결과한 대북 저자세 협상태도 비판, ④대한민국의 자유민주주의 정체성 손상여부, ⑤통일론의 문제, ⑥대북정책의 투명성 및 국민적 합의, ⑦대북지원의 상호주의 등을 지적하였다.

남궁영, “대북정책의 국내정치적 갈등: 쟁점과 과제,” □국가전략□, 제7권 4호(2001), 79～101쪽.

한편 정부는 대북정책의 실패를 주장하는 근거로 북한 체제의 완전한 변화, 대남 적화전략의 포기, 대남 군사위협의 현저한 감축 등에 성과가 없다는 것을 들고, 이는 당장 얻을 수 있는 것은 아니라고 설명하고 있다. 이러한 정부의 설명은 결국 한국 사회내에 증폭되는 햇볕정책에 대한 비판적 평가를 반증하는 예로 볼 수 있다.

통일부, □남북관계와 대북정책의 이해□ (2001.9), 21쪽; 통일부, □통일과정에서 본 우리의 대북정책□, 16쪽.

남북정상회담 이후 남북공동선언을 이행해가는 과정에서 드러난 논쟁은 햇볕정책의 정립단계와 6‧15공동선언의 내용에 대한 논쟁의 연장선상에 있는 것으로 민족공조와 국제공조의 우선순위 문제와 남북관계 개선의 제도화문제 등이 부각되기도 하였으나, 결국 북한이 합의사항을 지키지 않음으로써 햇볕정책의 실효성이 근본적으로 의문시되고 있음을 부인할 수 없다.

Ⅴ. 결론: 대북정책 재정립 방향

1998년 2월 김대중 정부의 출범 이래 남북한 화해‧협력을 적극적으로 추진하기 위한 햇볕정책 추진이 표방·추진되면서 이를 둘러싼 논쟁이 지속되어 왔는데, 논점 또는 시각차이는 북한 체제의 본질 자체 및 북한의 변화에 대한 인식에서부터 역사적 남북정상회담의 산물인 6‧15 공동선언의 내용, 햇볕정책의 목표 및 수단, 협상태도 등에 이르기까지 광범위하게 펼쳐져 있다.

6‧15선언의 내용을 둘러싼 논쟁에도 불구하고 역사적인 남북정상회담 개최와 함께 우리 사회에서는 한반도의 진정한 화해‧협력시대가 도래할 수 있다는 낙관적 기대가 고조되었다. 그러나 북한의 거부로 남북관계 개선이 교착상태에 처하게 되자 이러한 기대는 급격히 냉각되면서 햇볕정책을 둘러싼 갈등은 더욱 표면화되고 실효성 자체가 의문시되는 상황에 이르렀다. 햇볕정책의 실효성은 결국 햇볕정책의 상대가 합의사항을 지키지 않음으로써 손상되고 있는 것이다.

한국의 대북정책의 상대인 북한이 안정적으로 기능하면서 개혁‧개방으로 나가고 남북관계가 진정한 화해‧협력 관계로 개선되면서 평화통일로 연계된다면 이는 한민족 전체에게 매우 바람직할 것이다. 그러나 스탈린식 전체주의 체제와 술탄체체의 조합이라는 국가체제를 바탕으로 한 김정일 유일체제를 상대로 한반도의 평화와 통일을 기대하기는 무리일 수도 있다는 회의를 불식하기도 어렵다. 이와 함께 대북정책을 둘러싼 한국 사회 내부의 갈등양상을 고려할 때 햇볕정책은 재정립되어야 필요성에 직면하게 된다. 당면해서 추진되어야 할 정책과제는 북한의 남북합의사항 이행 유도, 남북관계 개선의 제도화, 평화문제 보완, 정책수단의 전환, 대북정책의 원칙과 투명성 확보, 한‧미 협조체제 구축, 성급한 통일논의 자제 등이다.

북한의 국가성격에 관한 논의는 최완규, “북한 국가성격의 이론과 쟁점: 비교사회주의적 관점,” 최완규 엮음, □북한의 국가성격 변용에 관한 연구: ‘예외국가’의 공고화□ (서울: 한울, 2001), 11～42쪽 참조.

한편 한국의 역대정부는 자유민주주의 체제로 운용되는 통일국가 건설을 통일의 최종 목표로 삼고 있지만, 남북한의 이질화 및 정치‧군사적 대결상태 등 현실상황을 감안하여 그 중간 과정으로 남북 당국간 대화 및 남북한의 상호 교류와 협력을 통한 민족공동체 회복‧발전을 설정해 왔다. 자유민주주의 체제하의 통일은 남한 주민들에게는 당위로서 받아들여지고 있으며, 이는 정부의 교체와는 관계없이 지속되어야 하는 당위인 것이다. 이렇게 볼 때 한국이 자유민주주의 체제로의 평화통일 달성을 궁극적인 목표로 하는 한 대북정책의 궁극적 목표 역시 ‘북한 사회의 민주화’에 있을 것이다. 즉 북한 사회의 민주화는 한국이 목표로 하고 있는 자유민주주의 체제하의 민족통일을 실현하기 위한 기본 전제인 것이다.

그러나 김정일 체제라는 북한의 실체를 무시하고 남한이 북한의 체제변화를 유도할 수 있는 대북정책을 구사하기는 불가능하다. 이러한 정책은 곧 한반도의 긴장고조와 대결상황을 야기할 수 있기 때문이다. 결국 한국은 통일의 과도적 조치인 평화정착을 위해 북한 정권이라는 실체를 인정하고 대화도 할 수밖에 없으나, 실질적으로는 북한의 다원주의체제로의 변화, 즉 북한 사회의 민주화를 원하는 상반된 입장에 있는 것이 사실이다. 한국의 대북정책은 이러한 딜레마를 감안하면서 재정립되어야할 것이다. 따라서 한국은 외형적으로 대북 화해협력정책을 표방하더라도 실질적으로는 북한의 체제변화를 유도하기 위해 우선적으로 북한 주민을 포용하고 강경과 유화를 병행하는 새로운 대북정책 기조를 수립할 필요가 있다.

한편 한국 정부는 효율적인 대북정책 추진을 위해서는 무엇보다도 국민적 역량이 결집되어야 한다는 점을 명심하여야 한다. 국민적 지지 기반이 취약한 정책추진은 성공적으로 달성될 수 없다. 한국은 우리 내부의 안정‧번영과 함께 남북평화체제가 가시화될 때까지 철저한 국가안보 태세를 확립해 나가면서, 북한과 대화와 협상뿐만 아니라 체제변화를 유도할 수 있는 대북정책을 추진하는 동시에, 국제적 통일기반을 조성하는 것이 통일의 지름길이라는 점을 분명히 인식해야 한다.

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