현대북한연구, 2권 2호(1999년), ⓒ 1999 경남대학교 북한대학원,  pp. 343～361

북한 경제 연구의 딜레마와 제언：개혁 논의를 중심으로

북한 경제 연구의 딜레마와 제언：개혁 논의를 중심으로

고현욱(경남대 교수, 경제학)

I. 북한 경제 연구의 딜레마

북한 경제의 연구만큼 경제학자를 곤혹스럽게 만드는 것은 없다. 사회과학 중 최고의 엄밀성을 자랑하는 수리적 분석에 결론을 의존하는 경제학적 방법도 북한이라는 대상 앞에서는 거의 무용지물이 되어버리고 있다. 통계 자료의 빈약과 그것의 신빙성에 대한 의문은 차치하고라도 서구의 주류 경제학적 분석 수단이 과연 어떤 의미를 가질지 스스로 망설여진다. 비교경제 체제론적 입장에서 북한 경제의 운영과 성과를 평가하여야 하는 것인지, 아니면 북한 특유의 정치 경제 논리에 충실한 기준에서 북한 경제의 전개를 이해하여야 하는지 혼란스럽기만 하다.

일반적인 북한 연구의 방법론에 관해서는 강정인, “북한연구 방법론：재론”, □현대북한연구□, 창간호(1998), 7～42쪽을 참조하고, 북한 경제 연구에 있어서 자료와 방법론의 문제는 이상만, “북한경제연구”, 북한연구학회 편, □분단 반세기 북한 연구사□(서울：한울, 1999), 147～162쪽에 잘 정리되어 있다.

이러한 혼란은 북한이 우리의 반쪽이라는 민족적 연대감, 그리고 지구상의 마지막 사회주의 전사로서 고군분투하는 가련함으로 더욱 커지고 있다. 1990년대를 전후하여 전세계를 휩쓴 사회주의의 개혁ㆍ개방 바람 속에서 지금쯤 벌써 체제 변혁의 도정에 있어야 할 북한이 아직도 중앙집권적 계획 경제로 버티어가는 것을 어떻게 설명하여야 하는가? 주체사상이나 폐쇄의 강요를 통해 변화의 세계적 추세를 차단하는 데 성공하였다고 간단히 말할 수 있는가? 경제 체제 성과의 마지막 평가 기준인 체제의 생존력(viability)이라는 측면에서 북한은 가혹한 시련을 겪고 있다. 이러한 시련을 남쪽에서 예의 주시하고 있는 우리의 입장은 이중적임을 고백하지 않을 수 없다.

상이한 경제 체제의 성과를 비교하기 위한 기준은 성장성, 효율성, 형평성, 안정성, 발전 목표의 성취도 등 여러 가지가 있지만, 궁극적으로는 체제의 장기적 생존력이 가장 중요한 기준이 된다. Paul R. Gregory and Robert C. Stuart, Comparative Economic Systems (Boston：Houghton Mifflin, 1992), pp. 33～41 참조.

북한 문제에 대해 결코 가치 중립적이 될 수 없다는 것이 남한 사회과학도들의 고민일 것이다. 아무리 객관적 서술과 기계적 분석을 강조한다 하더라도 북한 경제를 연구하는 많은 저술의 이면에는 북한에 대한 원초적 애증이 엇갈리고 있다. 북한을 극복 대상으로 인식하도록 훈련받은 사람들은 북한 경제 체제의 비효율성을 지적하면서 체제 붕괴의 시점을 예언하는 데 주력하고 있다. 반면에 한국이 자본주의 발전 도상국의 모범이 되었듯이 북한도 사회주의 발전의 제3세계 모형으로 계속 남아 있기를 희망하는 사람도 있다. 누가 누구이던 간에 상대방만이 가치 편향적이라고 비난할 수 없다. 결국 이러한 혼돈이 우리가 수행하는 북한 경제 연구의 본질적 딜레마라고 할 수 있다.

북한을 보는 시각의 이중성이 곧 북한 경제 연구의 방법론적 다양성을 규정하지는 않는다. 어느 시각을 가지든지 우리가 활용할 수 있는 경제학적 방법론은 제한되어 있으며, 또한 그 어느 것도 절대적 효용 가치를 주장할 수 없게 된다. 경제 체제의 작동 메커니즘도 올바르게 규명되지 않고 있으며, 더욱이 경제 성과의 정확한 평가마저 불가능한 것이 사실이다. 서로 다른 연구들은 객관적 검증을 생략한 채 상호 무차별적인 인용으로 허상이 실상으로 정립되는 예가 허다하다. 이러한 상황에서 정교한 분석 틀은 그 무슨 의미가 있는가? 역설적으로 실체가 불분명한 북한 경제라는 괴물을 포획하기 위해 덫도 놓고 엽총도 사용하는 사냥꾼의 절망적인 노력이 가상하다고 할까?

II. 북한 경제 연구의 시대적 특징

암울했던 1970년대의 한국 사회에서 북한 경제의 연구는 더더욱 암울했다. 냉전 시대의 경직된 사고로 북한이라는 호칭을 사용하는 것마저 인색하였던 지식인들은 접근이 극히 제한된 원자료와 첩보 기관에서 제공한 2차 자료에 의존하여 북한 경제의 묘사에 착수하기 시작하였다. 그것도 기껏해야 단편적인 실상 파악이나 남북한 경제력 비교의 범주에 지나지 않았으나, 이것이라도 가능했던 배경은 남한의 총체적 경제력이 북한의 그것을 앞지르기 시작했다는 자신감 때문이었다.

이 당시의 연구물을 일별하면 일본이나 미국에서 출간된 북한 관련 문헌의 재조립에 급급하여 연구 방법론을 감히 거론하기조차 힘든 지경이었다. 분석 틀의 설정 없이 평면적인 사실의 나열으로 만족하여야 했으며, 이 가운데에서도 북한 경제의 괄목한 초기 성장을 인정하는 데에는 큰 용기가 필요하였다.

1980년대는 북한 경제 연구의 다양성과 전문성이 다소나마 진척된 시기였다. 이 기간을 풍미하던 한국 사회과학의 갈등과 반성의 회오리바람 속에서 북한을 객관적 실체로서 인식하고자 하는 시도가 있었다. 당연히 북한 경제 성과의 평가도 자본주의 경제의 척도가 아니라 북한이 설정한 목표의 달성 여부가 그 기준이 되어야 한다는 것이다. 비록 북한 경제가 생산성과 성장성의 측면에서 상대적으로 떨어지고 있지만 자립성과 형평성의 측면에서 나름대로 국가 생존 전략에 부합되는 기능을 하고 있다는 해석도 나오게 되었다.

예컨대, 고현욱, “경제체제의 성격과 경제발전의 성과：남한과의 비교 분석”, 최완규 외, □전환기의 북한 사회주의□(서울：대왕사, 1992), 359～442쪽 참조.

이 시기의 북한 경제 연구에서 또 한 가지 언급하여야 할 것은 체제 변동의 요인으로서 경제의 역할을 지적하는 경향에 관해서이다. 소위 선진 사회주의 국가의 역사적 경험으로부터 일반화된 동원 정권 모형을 북한의 경우에 적용하여 북한 체제의 변화 가능성을 진단하는 연구가 그것이었다. 몇 년 후에 불어닥칠 사회주의의 대변혁을 아무도 예측하지 못했던 상황에서 남의 분석 틀을 가지고 북한 체제의 역동적 변화를 논의하는 시도가 차라리 순진하였다고 할 수 있다. 달리 보면, 정치와 경제가 혼재된, 아니 정치가 경제를 규제하는 사회주의 구조 속에서 경제 자체의 독자적 의미를 배제하고 정치와의 연관성을 규명하는 것이 더욱 절실한 과제였을지도 모른다.

1990년대에 들어서면서 북한 경제의 연구는 양적으로 엄청나게 증가하였다. 분석 시각과 방법론이 정립되지 않은 채 북한 경제의 연구 논문은 전문적 학술지를 통해 양산되었으며, 연구 대상도 한층 미시화되는 경향이었다. 대체로 대부분의 연구는 소위 통일 경제를 염두에 둔 정책 과제적 성격이 강했다. 동북아 경제권, 나진 선봉의 경제 특구에 관련된 북한 경제의 의미와 역할 분석이 주조를 이루었으며, 경제 통합 이론에 기초한 남북 경협의 문제와 통일된 한반도에서 북한 경제의 흡수가 초래하는 비용에 대한 논의가 주조를 이루고 있다.

이러한 연구의 예로서 교과서 성격이 강한 이상만, □통일경제론：북한경제와 남북한경제통합□(서울：형설출판사, 1994)과 비교적 최근의 협동 작업 결과인 이종원 외, □통일경제론□(서울：해남, 1997)을 들 수 있다.

특기할 것은 대북한 경제 교역에 참여하는 기업의 연구진에 의해 북한 경제의 실상이 실무적 차원에서 밝혀지고 있다는 것이다. 이들의 연구는 직간접적 접촉에 의해 입수된 세부적 정보를 바탕으로 몰가치적 입장에서 북한 경제를 냉엄하게 묘사하고 있다. 이 와중에서 사실(fact)에 상대적으로 취약한 학계의 북한 연구자들은 방황하고 있다. 적합한 분석 틀의 개발에도 미흡하고 방대한 사실의 정리에도 역부족인 그들은 홍수처럼 쏟아지는 북한 경제의 연구 자료를 방관할 수밖에 없다. 이런 자료의 단순한 축척이 과연 북한 경제의 올바른 이해에 어떤 기여를 할 것인가에 회의를 품으면서 그들은 누군가에 의한 획기적 연구를 기대하고 있다.

요컨대, 북한 경제 연구 20여 년 동안 축적된 것은 엄청난 논문의 숫자일 뿐이다. 마치 모래성을 쌓듯이 응집되지 않는 개별 연구는 그 이상도 그 이하도 아니다. 확고한 방법론과 분석 틀로 무장된 연구만이 추가적 연구를 가능하게 하며, 북한 경제를 진정한 사회과학의 대상으로 삼게 한다. 빈약한 데이터이지만 거시계량경제학적 모형을 적용하여 북한 경제의 균형을 설명해보기도 했으며, 로동신문의 내용 분석을 통해 경제 정책의 추이를 이해하고자 했다. 경제 관리 방식의 미시경제학적 분석을 시도하는 것에 의해 당사자－대리인(principal-agent)의 문제를 규명하였으며, 대북 투자의 경제 효과를 계획 모형으로 모의실험하기도 하였다.

어떻게 보면 연구 방법론과 분석 틀의 부재가 문제가 아니라 이것을 실제 연구에 적용하지 못하는 현실적 괴리가 더욱 심각한 문제라고 할 수 있다. 이러한 가운데에서도 초기의 해외연구로 Joseph Chung(1974), Pong S. Lee(1972) 등과 국내에서는 염홍철ㆍ고현욱(1987), 황의각(1992), 이영섭(1997), 신동천ㆍ이영선(1997) 등의 연구가 비교적 다양한 방법론을 시도한 예라고 할 수 있다.

이러한 작업들은 국가와 기업의 현실적 이익에 집착하는 관변 연구소나 기업 연구소에서 이루어지지 않으며, 결국 순수한 열정에 가득찬 학계 사람들의 몫이다. 정부와 재계의 연구소는 북한 경제에 대한 원자료의 개발과 집적에 일차적 기능을 부여하고, 학계의 북한 전문가는 정책 과제 성격의 프로젝트에 더 이상 시간을 빼앗기지 않아야 한다. 북한 연구에 있어서 자료 제공, 정책 보고서 작성, 분석 틀의 시도 등이 각기 분업 전문화될 때 북한 경제의 객관적 이해가 한층 진일보할 것이다.

III. 북한의 경제 개혁에 관한 논의

이와 같이 북한 경제 연구의 현 상태는 다양한 방법론적 필요의 인식에도 불구하고 적용의 한계와 연구자 가치관의 잠재적 혼란으로 묘사될 수 있을 것이다. 이러한 특징이 가장 극명하게 나타나고 있는 분야가 북한의 경제 개혁 가능성에 관한 것이다.

개혁에 관한 대부분의 연구는 주로 전망에 집중하고 있다. 경제 개혁에 관한 정확한 정의나 그것의 분석을 위한 이론 틀의 개발 없이 다른 사회주의 국가의 경험이나 한국이라는 통일 당사국의 입장에서 북한의 개혁 가능성을 논의하고 있다. 대부분의 북한 연구가들은 현 북한 체제의 정황을 고려할 때 북한이 결코 시장 체제 지향적인 본격적인 개혁을 시도하지 않을 것이라는 데에 일치하고 있다. 동구의 빅뱅(Big Bang)식이나 중국의 점진주의적 개혁도 북한은 체제 위협의 상황에서 받아들일 수 없다는 것이다. 북한이 할 수 있는 선택은 제한적 개방을 통한 대외 협력뿐이라고 한다.

여기서는 과연 이들의 연구가 어떠한 공통의 문제점을 지니고 있는지를 살펴보기로 한다. 나아가서 이러한 검토를 토대로 하여 북한의 경제 개혁을 새로운 시각에서 분석할 수 있는 틀의 제시를 시도해 본다. 분석의 편의상 북한 경제 개혁에 관해 1995년 이후에 발표된 8편의 논문에 주로 의존하여 논의를 진행하기로 한다.

이들 연구는 각각 김영호(1995), 오승렬(1996), 전홍택(1996), 고현욱(1997), 오삼교(1997), 이영선(1997), 최수영(1998), Noland(1999) 등이다. 이 중 세 편은 전문 학술지에, 또 다른 세 편은 정부연구소의 정책 보고서 형태로, 그리고 나머지 두 편은 민간 단체의 정기간행물에 게재되었다. 바로 이러한 분포는 오늘의 북한 경제 연구가 누구에 의해 수행되고 있는가를 간접적으로 보여주고 있다.

1. 경제 개혁의 정의：포괄적 접근의 필요

우선 지적하여야 할 것은 대부분의 연구에서 경제 개혁이라는 개념을 단순하게 인식하는 경향이 있다는 점이다. 대체로 경제 개혁의 정의에 대해 자세한 설명을 생략하거나, 또는 동구나 중국에서와 같이 시장 체제로의 전환으로 동일시하고 있다.

다시 말해, 이들은 개혁ㆍ개방을 하나로 묶어 이해할 때 넓은 의미의 사회주의 체제 전환을 의미한다고 한다. 이것은 경제적 측면에서 국가 소유 제도의 완화, 시장 메커니즘의 도입, 기업과 사회의 자율화 등 시장 경제로의 이행을 뜻한다. 단지 한 논문에서 시장 경제는 어떠한 경제 체제와도 결합할 수 있는 것이어서 이것이 곧 자본주의 경제와 일치하는 것은 아님을 분명히 하고 있다.

오삼교, “북한의 개혁ㆍ개방：전망과 유도방안”, □통일경제□, 제32호(1997. 8.), 101쪽.

김영호, “북한경제의 개방과 개혁의 전망”, □경제학연구□, 제43집 제1호(1995), 193쪽.

경제 개혁에 대한 이와 같은 편협한 인식 때문에 그들은 경제 개혁의 목표가 마치 시장 체제의 도입인 양 착각하고 있다. 이러한 관점에서 볼 때 북한의 경제 개혁 노력은 당연히 단편적이고 일천한 것이 틀림없으며, 앞으로의 개혁 가능성에 대해서도 부정적일 수밖에 없다.

우리는 여기서 경제 개혁의 개념에 관해 보다 포괄적인 접근을 필요로 한다. 경제 개혁은 장기적이고 지속적인 생산성의 증대를 위해 시도된 경제 정책의 일부라고 정의한다. 구체적으로, 경제 개혁은 더욱 높은 효율성을 달성하기 위해 경제 체제의 구조를 재조정하고자 하는 일련의 정책적 조치와 행동이라고 간주할 수 있다.

고현욱, “북한의 경제개혁：재평가와 전망”, □동북아연구□, 1997년 특집호, 251쪽.

경제의 구조 조정은 경제 활동에 대한 정부 통제와 지배의 감소를 반드시 의미하지는 않는다. 실제로 북한을 제외한 모든 사회주의 계획 경제는 현재 시장 경제로의 이행 단계에 있다. 따라서 이들 국가에서 경제 개혁의 목표는 전환 비용을 극소화시키면서 시장 경제로 이행하는 것이다. 그러나 북한의 경우 경제 개혁이 시장 경제로의 이행과 같은 것인지는 분명하지 않다. 경제 개혁과 시장 경제로의 전환을 분리함으로써 우리는 더욱 균형되고 과학적이며, 보다 덜 이데올로기적 편견을 가지는 평가를 수행할 수 있을 것이다.

그렇다고 해서 경제 개혁을 몰체제(沒體制)적 경제 정책의 산물로 보는 것은 아니다. 일반적으로 경제 개혁의 목표인 경제 성과의 제고는 크게 경제 체제, 경제 정책, 환경 요인에 의해 결정된다. 일상적인 경제 운용에 관한 정책과 경제의 자원 부존이나 기술 수준과 같은 환경 요인이 경제 성과를 규정하는 중요한 변수임에 틀림없으나, 그 경제가 어떠한 경제 체제의 틀 속에서 운영되는가 하는 것도 중요하다. 따라서 경제 개혁은 경제 정책상의 변화뿐만 아니라 경제 체제의 속성 중 하나 이상의 변화도 포함하는 것을 의미한다.

Gregory and Stuart, Comparative Economic Systems, pp. 28～30.

결국, 경제 개혁은 크게 두 가지 유형으로 나누어볼 수 있다. 첫번째는 체제 조정(systemic adjustments)으로서, 중대한 제도적 변화를 수반하지 않으면서 중앙 계획을 완화한다든지 농업이나 무역 등 체제의 다른 파트에 영향을 주는 개혁이다. 두번째는 진정한 개혁(real reforms)으로서, (체제 전반의 기초를 손상하지 않으면서) 중앙 계획을 중단하거나 농업을 비집단화하는 등 일부 제도를 크게 변화시키는 것이다. 여기서 체제 기반의 핵심 요소를 변화시킬 경우 그것은 더 이상 개혁이 아니고 체제 해체(systemic dismantling)라고 할 수 있다.

Bernard Chavance, The Transformation of Communist Systems：Economic Reform Since the 1950s(Boulder：Westview Press, 1994), p. 3.

2. 경제 개혁의 목표와 수단：분석 틀의 제시

두번째로 언급하여야 할 사항은 경제 개혁 조치의 검증을 위한 분석 틀이 대체로 결여되어 있다는 것이다. 이러한 사정은 경제 개혁이 곧 시장 체제로의 전환이라는 인식 때문에 나타난 당연한 결과이다. 그러나 경제 개혁을 목표와 수단이라는 측면에서 상세하게 정의하고, 이들간의 관계에도 세심하게 주목한다면 효용성 있는 분석 틀을 마련할 수 있게 된다.

결국 경제 개혁의 목표는 경제 체제의 다름에 관계없이 생산성 향상이라고 할 수 있다. 그것은 구체적으로 생산 투입의 재배치에 따른 배분적 효율과 경영 효율의 향상으로 인한 X－효율, 그리고 기술 진보에 따른 기술적 효율에 의해 달성된다. 물론 마지막 유형의 효율이 장기적 생산성 향상에 결정적이지만, 개혁의 초기에 있어서는 처음 두 가지 유형의 효율성도 커다란 역할을 한다.

경제 개혁의 목표인 효율성에 영향을 주는 요소가 바로 경제 체제의 속성이다. 다시 말해 정책 결정의 장치가 중앙 집권화되었는지 또는 분권화되었는지가 첫째 속성이며, 정보 제공과 조정의 장치를 시장 또는 계획에 의존하는지가 둘째 속성이다. 셋째는 재산권의 소유 형태를 어떻게 규정하는가이며, 넷째는 어떤 인센티브(물질적 또는 도덕적)에 주로 의존하느냐이다.

Ibid, pp. 17～22.

이와 같은 각각의 속성이 어떻게 조합되느냐에 따라 경제 체제는 사회주의 또는 자본주의로 분류된다. 새로운 경제 정책의 수립과 더불어 이러한 경제 체제의 속성을 변화시키는 것이 곧 경제 개혁이며, 속성 그 자체는 개혁의 수단이라고 할 수 있다.

경제 개혁의 목표인 세 가지 유형의 효율성과 경제 개혁의 수단 간에는 <그림 1>과 같은 각각의 대응 관계가 존재한다. 그림에서 실선은 직접적이고 강도 높은 영향을 의미하며, 점선은 상대적으로 약한 관계를 보여준다.

고현욱, “북한의 경제개혁：재평가와 전망”, 253쪽.

예를 들어, 두번째 효율성인 경영적 효율성 또는 X－효율에 영향을 주는 체제의 속성에 관해 자세히 알아보자. X－효율은 주로 참여자의 동기에 의해 결정된다. 일반적으로 이 효율성은 조직이 자원의 유휴(遊休)를 줄이면서 자원을 최대한 이용할 때 향상된다. 조직상의 유휴를 감소시키기 위해서는 강제적 명령과 통제, 또는 자발적인 참여 인센티브 중 하나를 수반하는 엄격한 감시에 의존할 수밖에 없다. 그러나 체제가 더욱 복잡해짐에 따라 참여자의 활동을 감시하고 통제하기가 더욱 어려워진다. 다시 말해, 조직 활동의 복합성과 이에 따른 정보의 필요가 증대함에 따라 직접적인 감시와 통제는 더욱 많은 비용을 수반한다. 따라서 경영적 효율성은 미시적 차원에서 인센티브 장치와 재산권 제도 모두와 관련되어 있으며, 거시적 차원에서는 조직의 내부 구조에도 영향을 받는다고 할 수 있다.

대리인 이론이 바로 이러한 문제를 분석하기 위한 훌륭한 틀을 제공한다. 이 이론은 당사자와 대리인의 이해 관계는 항상 일치하는 것은 아니다라는 사실의 인식으로부터 출발하고 있다. 양자는 비대칭적인 권한의 원천을 가지고 있다. 즉, 당사자는 권한이 부여되고 있는 것에 반해 대리인은 정보상의 이점을 가지고 있다. 구 공산주의 국가의 실패를 설명하는 데 있어서 이 이론을 적용한 연구로는 John E. Roemer, A Future for Socialism(Cambridge：Harvard University Press, 1994), pp. 37～45 참조.

<그림 1> 개혁 수단과 생산성

1. 배분적 효율

2. 경영적 효율

3. 기술 변화

대체성

개혁 수단	개혁 목표：생산성

보완성

1. 의사 결정

2. 정보 조정

3. 재산권

4. 인센티브

아울러 경제 개혁의 수단 상호간에는 보완성과 대체성의 관계가 존재한다. 어떤 개혁 정책은 다른 개혁 정책과 동시에 수행될 때 개별적 정책이 기대하는 효과보다 훨씬 큰 효과를 두 정책에 가져다 준다. 예컨대, 의사 결정의 제도적 장치와 정보 제공 및 조정 장치 간에, 그리고 인센티브 장치와 재산권 간에는 긴밀한 보완적 관계가 존재한다. 반면에 어떤 정책이 꼭 피해야 하는 다른 정책을 가지고 있을 경우 대체성이 존재한다고 한다.

특정한 목표에 적합한 바람직한 개혁 조치의 집합은 개혁 수단 간의 관련성이 가지는 특성을 면밀히 조사하여야 한다. 보완적인 개혁 조치는 최대의 성과를 거두기 위해서 반드시 동시에 실행되어야 하며, 대체적인 개혁 조치는 효과의 중복을 의미하므로 함께 사용하는 것을 지양하여야 한다.

사실 이와 같은 분석 틀은 유용한 측면이 많다. 어떤 국가가 자본주의 경제 체제나 사회주의 경제체제를 취하고 있느냐에 관계없이 경제 개혁의 노력과 성과를 쉽게 검증할 수 있다. 특히 북한의 경우, 이러한 관점에서의 개혁 노력은 1960년대부터 있어 왔으며, 부문에 따라서는 상당한 성과를 거두기도 하였다. 예컨대, 북한의 독특한 경제 관리 방식인 청산리 방법과 대안의 사업 체계, 독립채산제 등은 비록 장기적 생산성 향상에 실패하였지만 단기에 있어서는 나름대로 효과를 보았다.

북한 경제의 침체와 개혁성과의 미흡도 위의 분석 틀로 설명이 가능하다. 개혁 정책의 수단은 이들간의 보완적 관계를 간과한 채 조화를 이루지 못하였으며, 이에 따라 경제 구조의 전반적 구조 조정에 실패하였기 때문에 개혁 성과는 단기에 그쳤고 임시 방편적이 되었다고 할 수 있다.

네 가지 개혁 수단 중 북한에서 특히 부진한 부분은 재산권의 형태와 인센티브 제도였다. 반드시 이분법적 논리에 의존하여 이것들을 규정할 필요는 없다. 예컨대, 재산권의 경우 그것은 반드시 소유권만을 의미하지 않는다. 오히려 사회주의 체제에서는 사적 사용권의 인정이 더욱 중요하다. 이것은 인센티브 문제와도 직결되어 있기 때문에 앞으로 북한이 적절하게 고려할 과제로 남아 있다.

특히 오승렬은 북한 경제 개혁에 있어서 소유 제도의 다양화가 중요함을 강조하고 있다. 중국과는 달리 북한은 비국유 부문의 확대에 유리한 조건을 가지고 있다고 한다. 오승렬, □북한 경제개혁의 최적방향에 관한 연구□(서울：민족통일연구원, 1996), 57쪽.

3. 최근 경제 개혁의 검증：분조관리제와 제2경제

최근 북한 경제의 변화 중 주목할 만한 점은 농업 부문에서 분조관리제를 강화한 것과 제2경제가 빠르게 확산되고 있다는 것이다. 생산과 유통 분야의 제2경제가 정부 당국의 암묵적 양해하에서 확대되고 있는 것에 반해, 분조관리제는 정부의 적극적인 정책 산물이라는 점에서 이 두 가지는 서로 다르다. 여기서는 이와 같은 두 가지 현상이 경제 개혁에 관한 우리의 조작적 정의에 합당한 것인지를 검토하고, 개혁의 목표와 수단이라는 분석 틀에 비추어 그 의미를 구명하고자 한다.

사실 북한 경제난의 실상은 무엇보다도 농업 부문의 극심한 부진으로 상징되고 있다. 공업 생산의 붕괴로 농업에 필요한 공업 투입물의 공급이 절대적으로 부족하였고, 1995년 이후 3년간의 자연 재해가 막대하였다는 것이 농업 부진의 주요 요인이었지만, 이미 북한 농업의 생산성은 장기적으로 저하하는 추세에 있었다. 이러한 하락 추세는 집단화에 따른 인센티브의 결여, 일모작의 고집과 농업 기술의 낙후에 기인한 필연적 현상이었다.

IMF, Democratic People's Republic of Korea：Fact-Finding Report(1997), pp. 9～10. 1990년대 후반 북한의 농업 총생산은 전성기인 1980년대 초반의 4분의 1 수준으로 격감하였다.

이와 같은 농업 부문의 부진을 만회하기 위해 북한은 1996년 초부터 분조제의 소규모화를 추진하였다. 분조제란 협동농장에서의 작업 단위인데, 이 규모를 가족 혹은 친족을 중심으로 7명 또는 8명으로 축소하고, 한 분조가 목표 생산량을 초과하여 생산을 증대시켰을 경우 초과 생산분을 분조원들이 자유로이 처분할 수 있게 한 것이다. 또한 분조원들의 생산성 증대를 위한 인센티브를 강화하기 위해 할당 생산 목표를 하향 조정하였다. 즉, 지난 3년간의 평균 수확고와 1993년 이전 10년간의 평균 수확고의 평균치를 생산 계획으로 설정하였다.

이러한 분조제의 축소 운영은 중국의 농업 생산의 대폭적 증가를 가능케 했던 농가 생산 청부계약제와 유사한 제도로서, 일단 북한 농업 개혁의 첫걸음이 될 수도 있을 것으로 전망하기도 한다. 그러나 새로운 분조관리제는 경제난 가중으로 말미암아 비료, 농약 및 영농 자재가 전혀 공급되지 않는 상황에서 소기의 성과를 거두지 못하고 있으며, 생산 목표도 비록 하향 조정되었지만 과거의 농업 통계가 워낙 과장되었던 탓에 여전히 달성하기에는 높은 수준인 것으로 알려졌다. 따라서 초과 생산물 없는 자유 처분권은 무용지물이며, 바로 이점에서 새로운 분조관리제는 진정한 농업 개혁이 될 수 없다는 주장이다.

이영선, “북한 경제난의 구조적 분석과 개혁 가능성”, □사상□, 1997년 가을호, 62쪽.

최수영, □북한의 제2경제□(서울：민족통일연구원, 1997), 72～73쪽.

경제 개혁의 분석 틀이라는 관점에서 새로운 분조관리제는 특히 물질적 인센티브의 강조와 정보 조정 메커니즘의 유연화를 통해 생산성을 높히고자 하는 시도라고 볼 수 있다. 그러나 농업 부문의 개혁 조치는 사적 소유를 허용하지 않고 집단 관리 제도의 강조와 연관된 재산권의 구조 때문에 한계를 보였다고 할 수 있다. 다시 말해, 재산권과 인센티브의 보완적 개혁 수단이 동시에 사용되지 않고 배타적 조치들이 공존함으로써 개혁의 실질 효과가 미미한 것으로 분석된다.

비록 규모는 작지만 개인 텃밭에서의 활발한 경작은 이와 같은 보완적 개혁 조치―재산의 사적 이용권과 물질적 인센티브―가 성공적으로 조화를 이루어낸 결과라고 할 수 있다. 그러나 이러한 정책 변화를 “외국에의 종속 내지 의존에서의 탈각을 보장하는 자립적 민족 경제체제의 확립에서 다양화”하는 인민의 수요에 대답할 수 있는 포지티브한 의미에서의 자립화, 이원체화(二元體化)에의 이행으로 보는 해석이 있다. 김영호, “북한경제의 개방과 개혁의 전망”, 190쪽.

한편, 사회주의 계획 경제의 가장 큰 특징은 만성적인 공급 부족으로서 비공식 부문에서 제2경제가 발생한다는 것이다. 북한의 경우 이와 같은 제2경제가 생산 및 유통 분야에서 급속하게 확대되고 있음이 감지되고 있다. 생산 부문에서는 주로 개인 텃밭에서 생산된 농축산물과 8ㆍ3인민소비품 운동으로 가내 수공업 형태로 생산된 생필품이 주종을 이루고 있다. 이외에도 집단 농장이나 군수품 공장에서의 부정 유출, 연변 동포와 중국 상인의 공급 물자 등이 제2경제의 상품이 되고 있다.

북한 제2경제의 유통 시장에는 농민 시장(장마당), 암시장, 직매장, 수매 재생 상점 등이 있다. 1990년대 초부터 북한의 시장 형태는 급격히 변화하기 시작하였다. 농민 시장에서 거래가 금지된 품목이 암거래 형식으로 이루어짐에 따라 농민 시장과 암시장의 구분이 점차 모호해졌다. 국가의 공식 유통망인 직매장과 수매 재생 상점이 기능을 상실하자 북한 주민들은 생존에 필요한 식량과 생필품을 암시장에서 구하고 있는 실정이다.

일설에 의하면, 공산품의 80%, 주식으로 된 옥수수의 60%를 암시장에서 구입할 정도로 주민들의 일상 소비 생활에서 차지하는 암시장의 비중은 매우 높은 것으로 나타났다. 시장 가격은 국정 가격의 수십 배에 이르는 것이 보통이며, 가격 결정의 메커니즘도 비교적 여러 요인에 민감하게 반응하는 것으로 알려졌다.

최수영, □북한의 제2경제□, 40쪽.

이와 같은 제2경제의 확산은 비록 북한 당국의 공식적인 정책의 결과가 아니지만, 여러 측면에서 해석이 가능하다. 제2경제의 확대는 경제 체제의 가장 중요한 속성 중의 하나인 시장 메커니즘의 실험이라는 측면에서 향후 북한의 시장 지향적 개혁 정책의 조심스런 예고가 아닐지, 또는 단순한 생존 전략의 차원에서 한시적으로 묵인하는 것인지, 아니면 체제 붕괴의 자연 발생적 조짐으로 이해하여야 하는지 어느 한 가지로 단정짓기가 어렵다.

혹자는 구소련이 1980년대에 제2경제의 광범한 발달로 개혁이 불가피해졌다는 것을 상기하면서 북한의 경우에도 농민 시장이나 암시장의 급속한 형성으로 시장 경제형 개혁이 불가피하다고 보고 있다. 이와는 달리 북한은 불법적인 제2경제 활동을 양성화시켜 제2경제의 생산 부문을 계획 부문과 분리시켜 나갈 것으로 보고 있다. 특히 농민에게 자율성을 최대한 보장하고 소비재 생산의 사기업도 허용하는 방향으로 제2경제를 발전시키겠지만, 이것은 기득권층의 이해 관계를 보호하는 전제에서 이루어진다. 따라서 제2경제와 관련된 개혁은 체제 변화가 아니라 체제 유지적 개혁으로 추진될 것으로 전망된다.

북한은 이미 중국 접경 지대의 한 곳에서 중국형 사회주의 시장 경제를 실험하고 있다는 주장이 있다. 김영호, “북한경제의 개방과 개혁의 전망”, 192쪽 참조.

최수영, □북한의 제2경제□, 83쪽.

결국 제2경제의 확산 자체는 북한 경제의 생산성 제고에 직접적으로 기여하는 개혁 조치가 되지 않는다. 북한은 여전히 전반적인 소비재 결핍 현상을 겪고 있다. 이러한 현상의 보다 근본적인 원인은 거시적 차원에서 잘못된 자원 배분과 X－비효율의 만연에 있다. 이 문제의 치유를 위해 북한은 적절한 인센티브 장치와 자원 배분의 개선이 필요한데, 이것은 소비재 및 생산재 시장 모두에 대해 투입 가격을 합리화함으로써 달성될 수 있을 것이다.

4. 경제 개혁의 전망：규범적 접근의 한계

북한의 경제 개혁에 관한 연구 중 가장 활발한 논의가 이루어지면서도 가장 가치 중립적이지 못한 부분이 개혁 가능성 또는 전망에 관한 것이다. 대체로 현재의 논의에서 발견되는 가장 큰 특징은 향후 북한 경제의 진로에 대해 당위론적 또는 규범적 입장에서 접근하고 있다는 점이다. 다시 말해, 체제의 성격을 초월하여 경제 회복이 북한의 국가적 최우선 순위인 것으로 가정하여 경제 개혁의 구체적 프로그램을 제시하고 있다. 따라서 북한으로 하여금 자본주의 시장 경제의 원리에 입각한 여러 가지 정책적 처방을 채택할 것을 권고하고 있다.

이러한 관점에서 가장 포괄적인 정책 대안을 제시한 한 연구는 대내 경제에서 시장 기구의 도입을, 그리고 대외 경제에서 무역의 분권화를 핵심 과제로 제기하였다. 그러나 이와 같은 제안이 사회주의 체제의 유지가 더 중요한 과업으로 인식되고 있는 북한에서 어떤 의미가 있을 것인가? 오히려 북한의 입장에서 사회주의 체제의 기본 속성과 상충되지 않으면서 경제의 효율성을 제고시킬 수 있는 방안을 모색해 주는 것이 타당할 듯하다. 이제는 더 이상 남쪽의 입장에서, 또는 몰체제적 입장에서 북한 경제의 개혁을 논의해서는 안 된다. 북한의 정책 결정자가 수용할 수 있고 북한 현실에 적합한 개혁 모델을 고안하고 설득하여야 한다.

오승렬, □북한 경제개혁의 최적방안 연구□, 65쪽 이후 참조.

이러한 점에서 북한의 개혁ㆍ개방을 유도하기 위한 한국의 역할이 중요한 이슈로 제기된다. 대북압박론, 경협증진론, 전향적 대북지원론 등 다양한 방법이 있을 수 있지만, 북한의 미일 관계 정상화를 지원하여 북한의 체제 생존을 보장하고, 국제 기구에의 참여를 지원하여 자주적 개혁ㆍ개방 환경을 조성케 한다는 전향적 대북지원론을 가장 바람직한 방안으로 권장하고 있다. 물론 이 방안은 개혁 과정에서 남한의 역할이 축소되고 북한의 개혁 속도가 지연될 가능성이 있지만, 체제 유지와 경제적 효율성 사이에서 갈등하고 있는 북한에게는 매력 있는 모델이 될 것이다.

오삼교, “북한의 개혁ㆍ개방：전망과 유도방안”, 106～110쪽 참조.

일부 연구들은 진정한 의미에 있어서 북한의 경제 개혁은 1980년대에 시작되었다고 주장한다. 이들은 물질적 인센티브나 부분적인 재산권의 도입을 경제가 시장 체제로 이행하는 시도로 해석하는 경향이 있다. 경제 개혁에 관한 이러한 견해는 시장 요인을 배제한 어떠한 개혁도 결국은 실패할 것이라고 가정한다. 이와 같은 결론은 모든 국가에 대해 그들의 국민 소득과 자원 부존, 제도적 장치 등의 차이에 관계없이 획일적인 정책 처방을 제시하는 것과 같다.

그러나 과거 사회주의 국가의 경험이 말해 주듯이, “지역과 시대를 통해 발생하는 시장 형태의 여러 가지 변화와 과거 사회주의 경제의 개혁 과정에서 태동하고 있는 새로운 시장 형태를 볼 때, 최적의 독특한 시장 체제는 존재하지 않음을 알 수 있다.” 특히 경제 개혁의 추진자에게 당면한 선택은 자유 시장 체제를 선택하느냐가 아니라 구체적인 국가에게 가장 적합한 제도적 장치를 어떻게 고안하느냐 하는 것이다. 이러한 제도적 장치는 산업과 거시경제적 차원에서 조화를 이루는 일련의 경제 조치를 제공할 수 있어야 한다.

John McMillan, “Getting Incentives Right”, in P. Gourevich and P. Gurrieri, eds., New Challenges to International Cooperation：Adjustment of Firms, Policies, and Organizations to Global Competition(La Jolla, CA：UCSD IR/PS, 1993), p. 102.

이와 같은 개혁을 시도할 경우 북한이 개혁의 방식이나 속도에 있어서 어떠한 모델을 추종할지 다른 체제 전환 국가의 경험에 비추어 고찰하는 연구가 많다. 특히, 경제 개혁의 성공 사례인 중국의 경우와 비교하여, 개혁의 착수 당시 거시경제 여건에서 북한의 장단점을 분석하고 있다.

대표적 연구로 전홍택, □북한의 체제전환과 남북한 경제통합의 주요 과제□ 참조.

대부분의 연구가 중국식의 점진주의적 개혁이 동구의 빅뱅식 개혁보다 북한에서 그 가능성이 상대적으로 높은 것으로 전망하고 있다. 그러나 중국의 경우와 같이 북한의 개혁이 농업 부문에서 출발하여 다른 산업 부문으로 확대하는 방식으로 이루어질 것이라는 데에는 부정적인 견해를 보이고 있다. 왜냐하면 북한의 경우 농업의 비중이 중국의 경우보다 낮으며, 동구와 같이 산업 구조상에서 공업, 특히 중화학공업의 비중이 높아 농업 부문으로부터의 개혁이 모든 산업으로 확산되기 어렵기 때문이다. 이것은 이미 북한의 농업이 비교 우위를 상실하였다는 이유뿐만 아니라 농업 부문의 잉여 노동력이 상대적으로 작아 개혁 과정에서 비국영 경공업 부문으로 흡수될 가능성이 희박하다는 것에도 연유한다.

Marcus Noland, Economic and Political Situation in North Korea and Security in Northeast Asia(Seoul：Institute for Global Economics, 1999), pp. 13～17.

따라서 북한의 개혁 방식을 기존의 유형화 모델로 전망하는 데에는 무리가 따른다. 북한이 아직도 주체 이데올로기에 따른 자립을 강조하고 있음을 감안할 때, 앞으로도 북한이 급진 또는 점진 방식 중 어느 하나를 따를 것이라고 예측할 수 없다. 북한이 현재의 난국을 해결하기 위해서는 일련의 조화로운 경제 정책과 개혁 조치를 고안하고 시행하여야 하는데, 이것 중 일부가 최고의 이념인 주체와 갈등 관계를 가진다는 것이 딜레마이다.

북한 경제의 미래 전망에 관해 전적으로 낙관적이거나 비관적이기에는 아직 시기 상조일 수 있다. 북한이 현재의 위기를 어떻게든 극복한다면 북한은 사회주의 방식으로 살아남은 유일한 사례가 될 것이다. 만일 북한이 이것에 실패한다면 북한은 ‘주체’를 포기하든지, 아니면 전면적인 붕괴에 직면하든지 둘 중의 하나일 것이다.

IV. 맺음말

최근 북한 경제 연구의 양적인 증대에도 불구하고 방법론적 미숙과 분석 틀의 취약으로 북한 경제에 대한 이해는 만족스럽지 못한 상태라고 할 수 있다. 이것은 북한 자료의 폐쇄성과 신뢰성의 문제, 그리고 북한 연구자의 가치관 혼란과 함께 북한 경제 연구의 한계를 설정하고 있다.

이러한 한계는 무엇보다도 북한의 경제 개혁에 관한 논의에서 쉽게 발견될 수 있다. 정확하고 엄밀한 개념상의 정의가 생략된 채 평면적인 사실의 나열에 기초하여 가치 편향적인 전망으로 개혁 논의가 일관되었다면 지나친 혹평일까? 한반도 통일의 전제로서 북한 경제를 연구하는 남쪽의 많은 저작들은 규범적 접근을 강조하다 보니 북한의 입장에서 볼 때 비현실적인 결론을 장황하게 제시하고 있다.

여기에서 우리는 경제 개혁을 논의하기 위한 분석 틀의 마련을 시도하였다. 경제 개혁의 목표와 수단, 그리고 정책 간의 관계에 착안하여 개혁의 의미를 보다 냉철하게 파악하고자 했으며, 개혁의 성공과 실패에 대한 논리적 해석을 시도하였다.

위의 예에서 시사하듯이, 북한 경제의 연구는 조그마한 분석 틀의 도입으로 진일보할 수 있다. 북한을 보는 우리의 시각이 어떠하든지, 때로는 북한 경제의 논리로, 때로는 이곳에서 유행하는 방법론으로 북한 경제의 작동 원리를 구명하여야 한다. 북한 경제를 연구하는 대이론(grand theory)은 존재하지 않는다. 콜드웰(Caldwell)의 비판적 다원주의(critical pluralism)가 타당할지도 모른다. 합리적이고 다양한 방법론을 동원하여 그것의 적합성을 비판적으로 평가함으로써 유일한 방법은 존재하지 않는다는 것만 발견하여도 큰 수확이다.

Roger E. Backhouse, ed., New Directions in Economic Methodology(London：Routledge, 1994), pp. 4～5.

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<Abstract>

Research on Economic Reforms of North Korea：Dilemma and Suggestion

Koh Hyun wook(Kyungnam University, Economics)

This paper reexamines the concept of economic reform and the operationalization of it within our framework. It emphasizes that economic reforms are not necessarily equated with measures toward market-oriented economies. Economic reform is defined as part of economic policy applied to gain long-range sustained productivity growth, irrespective of the nature of the economic system.

Furthermore, the targets and tools of economic reform are specified in detail for the convenience of analyzing its impact on economic performance. Looking at the interrelationships among reform policies, we can explain the reason for the success or failure of economic reform.

It is premature to be either totally optimistic or pessimistic about the future prospects of the North Korean economy. If North Korea manages to survive the crisis, it will be the only case where a socialist approach has proved viable. If North Korea fails to overcome, it will be forced to choose between giving up “self-reliance” or accepting total collapse.

A grand theory to study the North Korean economy does not exist. We can make progress in the research of North Korea with a little effort to apply the framework of analysis, whether it is borrowed from Western methodology or from a North Korean perspective.

Key Words：North Korea, Economic Reforms, Methodology